从醉驾判决之正义性思考谈司法公开的目的
作者：余秀才[1]
摘要：
关于醉酒驾驶，保险公司是否要承担交强险赔偿责任，理论上颇有争议，但总结起来无外乎承担与不承担两种观点，从本质上说，两种方案的冲突实际上是“人权”与“秩序”的冲突，两种观点都不完全符合正义的根本要求。从立法精神出发，保险公司在交强险范围内承担垫付责任，垫付后可向醉驾者、无证驾驶者追偿才更为合乎正义的要求。
关键词：
醉驾、人权本位、秩序本位、正义、看得见的正义
引言：
从来没有单纯的司法公开，公开必有其目的，泛泛而谈难见说服力，故笔者试图从醉驾判决的正义性思考出发，来探讨司法公开的目的。
关于醉驾、无证驾驶致人伤亡，保险公司是否要承担交强险范围内的赔偿责任、如何承担的问题，打开互联网，可发现一搜一大把，赔与不赔都成为了新闻媒体争相报道的新闻，各地法院的判决也是五花八门。司法实践中这种参差不齐不判决方案，极大地损害了司法的严肃性，使司法公信力大打折扣。作为基层法院第一线的审判人员，因为手上刚好也碰到一个醉驾的案件，所以也不得不加入这一争论的行列，从而也就引出了本文。
一、 当今的司法现状
各地法院对于醉酒驾驶、无证驾驶致人伤亡时，保险公司是否要承担交强险范围内的赔偿责任的处理，无外乎两种方案：
第一种方案认为，交强险是保险公司对被保险机动车发生交通事故造成本车人员、被保险人以外的受害人的人身伤亡、财产损失在责任限额内予以赔偿的强制性保险。它相当于是车主为社会不特定的公众购买的保险，从合同法原理上说相当于是车主与保险公司为第三人约定了权益，具有约定性；而这种权益是一国或地区基于公共政策的需要，为维护社会大众利益，以法律形式强制推行的，从而使这种权益又具有法定性；并且，其立法目的在于保障道路交通事故受害人能获得基本的赔偿，以维护人民的生命健康权，还具有社会公益性。因此，这种理论认为，交强险是排斥合同相对性原理的，否则，依照合同的相对性原理，受害者是没有权利起诉保险公司的，故即便车主与保险公司在保险合同中约定醉驾、无证驾驶免赔，亦不能免除保险公司的赔偿责任。依照《中华人民共和国道路交通安全法》第七十六条之规定，交强险实行的是无过错责任，只要不是受害人故意造成交通事故，保险公司均应在责任限额内赔偿受害人的人身伤亡损失和财产损失，而不论投保机动车一方是否有过错或过错的大小。因此，在这种方案中，法官将人民的生命健康权放在第一位，认为在当今和平的大环境下，该价值在所有法律所保护和追求的价值位阶中的最高价值，处于价值金字塔的顶端，其他价值与之相冲突时均让位之。故醉驾和无证驾驶时，保险公司一律在交强险责任限额内承担赔偿责任，不足部分再由肇事双方根据过错来划分责任。
第二种方案认为，交强险是为了体现以人为本的理念，也是为了最大限度地保护受害人的利益，但这种利益的保护是在肇事者按照交通安全法的规定正常行车的情况下发生交通事故时的保护，而醉酒驾驶或无证驾驶之情形中，肇事者本身就违反了法律的禁止性规定，故由此造成的损害不应由保险公司来承担，只应由肇事者自行承担，这样才符合公正、公平的原则。《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称交强险条例）第二十二条规定保险公司应垫付抢救费用，目的是为了保障受害者能及时得到治疗，体现的是人文关怀。并且，按照一般常理，受害者起诉时已经治疗完毕，其生命健康权已基本得到了保障，已不再具有人身危险的紧迫性，故起诉的标的实质上已经变成了一种债权。如果无证驾驶或醉酒驾驶肇事后，保险公司都要承担交强险赔偿责任，那势必在社会上造成有证无证一样、清醒醉酒一样，反正都有保险公司买单的结果，对社会造成更大的混乱。这无疑是对醉驾和无证驾驶的放纵，与刑法修正案八醉驾入刑的立法精神相违背。因此，在这种方案中，保险公司不承担交强险的赔偿责任。
这两种方案均能自圆其说，并且都有一定的道理，以至于全国各地的法院按这两种方案判决的都有。为了力排众议、定纷止争，最高院2009年10月20日在对安徽省高院的批复时明确认为交强险条例第二十二条的财产损失包括“人身伤亡产生的各项经济损失，如伤残赔偿金、死亡赔偿金等”，故认为保险公司不承担赔偿责任。但事与愿违，该批复未能实现预期的效果，全国各地的法官并未因此停止对正义的思考与追求，判决保险公司承担责任的案例仍不断涌现，从而使该批复陷入各大报刊、杂志、网络等各种舆论声讨的惊涛骇浪中。
笔者认为，这两种方案的冲突，说到底是人权与秩序的冲突，两者都是法律所要保护和追求的利益，都不可偏废。在不同的历史阶段和社会形态的法律中，两者的主次地位和侧重点各有不同。
二、 秩序本位
在相当长的历史阶段，在奴隶社会和封建社会中，国家和法学家优先追求的都是秩序，要求国家应能进行有效的控制，主张稳定是压倒一切的大局。“国家是阶级矛盾不可调和的产物”，在当时生产力水平普遍不高的大环境下，人们的劳动所能创造的剩余产品本就十分有限，处于金字塔上层的统治者们为了能够有足够的物质资料供其享受骄纵奢华的生活，免不了要对内实行严重的剥削，对外实行残忍的掠夺。这使人民随时生活在水深火热之中，屈原说“长太息以掩涕兮，哀民生之多艰[2]”，白居易更为深刻“可怜身上衣正单，心忧炭贱愿天寒[3]”，这种“朱门酒肉臭，路有冻死骨[4]”的统治，必然激起本国民众的反抗和遭遇他国民众的抗争与侵略，故古今中外的各国家、各政权，无不随时处于内忧外患之中。鲁迅就曾深刻地指出，中国人民的历史无非是两种时代——“一，想做奴隶而不得的时代；二，暂时做稳了奴隶的时代[5]”。在这种“王者之政，莫急于盗贼[6]”的理念下，秩序，当然毫无疑问地成为了法律所追求的最高价值目标。
三、 人权本位的兴起
国家政权的统治者们过分地追求秩序而忽略了对人权的保护，加上统治阶级的种种特权，如“八议[7]”制度、“官当[8]”制度的出现，激起了民众的强烈不满，在“王侯将相宁有种乎？[9]”的理念下，农民起义、奴隶起义此起彼伏。于是，统治们在追求秩序的同时，开始注重人心向背，进而出现了“得民心者得天下[10]”、“水能载舟，亦能覆舟[11]”的较为开明的理念。但封建专政的、忽视人权保障的黑暗统治并未根本改变，因为这种变化本身是为更好地维护阶级统治秩序服务的。
随着社会的发展，尊重和保障人权首先在西方国家得到了长足的进步和发展，在“社会契约论”、“天赋人权论”、“人民主权论”等理论的影响下，1776年托马斯·杰斐逊在其起草的美国《独立宣言》中明确地指出“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物者赋予他们若干不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人类才在他们之间建立政府，而政府之正当权力，是经被治理者的同意而产生的。当任何形式的政府对这些目标具破坏作用时，人民便有权力改变或废除它，以建立一个新的政府；其赖以奠基的原则，其组织权力的方式，务使人民认为唯有这样才最可能获得他们的安全和幸福。”紧随其后，法国在1789年8月26日颁布的《人权和公民权宣言》（简称《人权宣言》）第二条中明确规定“任何政治结合的目的都在于保护人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”此后，类似的规定在西方各资本主义国家中如雨后春笋般纷纷出现。联合国大会1966年12月16日第２２００Ａ（ＸＸＩ）号决议通过并开放给各国签字、批准和加入了《公民权利和政治权利国际公约》，从此，世界各国在人权保障方面达成了普遍共识，人权保障被提高到了前所未有的高度，也将秩序与人权保障这两者的主次关系倒了个位，如何更好地保障人权，也就成为了法律追求的最高目标。
在我国，其实早在1944年，毛泽东就提出了“为人民服务”的思想，主张“我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的[12]”。1949年9月29日通过的《共同纲领》第五条也曾规定“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”。但遗憾的是，受传统思想的影响，我国一直提倡集体主义，将国家、集体和公共利益置于首要位置，从而忽略了对个人权益的保护，甚至提倡在个人利益与这些利益发生冲突时，个人利益应让位之。但这种思想逐步在转变，江泽民的“三个代表”提出了党要“始终代表最广大人民的根本利益”，党的十六大提出了“以人为本”，2004年修宪时将“国家尊重和保障人权”明确写入了宪法，胡锦涛2007年更进一步提出了“人民利益至上”。尽管何谓“人权”仍然模糊不清，尽管我国人民至今仍不享有“沉默权”，尽管我国仍未象美国宪法一样赋予民众武装反抗并推翻暴力政府的权利，但至少标志着我国也基本实现了人权本位的法律思想的转变。
四、 人权与秩序的辩证关系
“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其他一切的主人的人，反而比其他一切更是奴隶[13]”。“在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫做他不应该做的事情；自由是做法律所许可的一切事情的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他人也同样有这种权利[14]”。这些话是非常深刻的，没有秩序，就谈不上自由，更谈不上保障人权，所以秩序是保障人权的基础，但“法律的目的，不是为了限制自由，而是为了保护和扩大自由[15]”，故维护秩序，又是为了更好地保护人权。从醉驾入刑的立法目的来看，就是为了创造更好的公共交通环境，从而保护最广大人民群众的人权。
这真是一个令人纠结的问题，涉及到个人人权与公众人权、眼前人权与长远人权的激烈冲突——保险公司如承担交强险赔偿责任，虽然保障了个人人权、维护了眼前人权，但从长远看，却放纵了醉驾和无证驾驶，可能使公众人权受到更大损害；如不承担交强险赔偿责任，我们会发现，今后发生的每一次交通事故，都可能成为今天的正在审理的个人人权和眼前人权，而“明日复明日，明日何其多；吾生待明日，万事成蹉跎[16]”，故何时才算是保障了长远的、公众的人权？最终我们会发现，不承担赔偿责任，不保障眼前的每一个个人人权，“尊重和保障人权”终将成为一句空话！
因此，笔者得出这样的结论：赔偿是不正义的，不赔偿也是不正义的。
兰州市人民政府办公厅转发市民政局等部门关于《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》的通知
甘肃省兰州市人民政府
兰州市人民政府办公厅转发市民政局等部门关于《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》的通知
兰政办发【2006】77号
各县、区人民政府，市政府各部门，市属各单位：
市民政局、财政局、劳动保障局制定的《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》已经市政府同意，现予转发，请遵照执行。
二○○六年五月十七日
兰州市城市居民最低生活保障实施细则
第一章 总 则
第一条 为进一步规范城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）工作，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》和《甘肃省城市居民最低生活保障办法》等规定，结合我市实际，制定本细则。
第二条 实施城市低保制度应坚持以下原则：
（一）保障基本生活；
（二）属地管理；
（三）分类救助，动态管理；
（四）公开、公平、公正；
（五）政府保障与社会帮扶相结合，鼓励和倡导劳动自救。
第二章 城市低保标准的制定与调整
第三条 城市低保标准的制定与调整，应遵循保障最基本生活、与当地经济发展水平、物价水平和财政承受能力相适应、与最低工资标准和失业保险标准相衔接的原则。
第四条 五区、高新区的城市低保标准，由市民政部门会同市财政、统计、物价等部门制定，经市政府批准并公布执行；三县的城市低保标准，由县民政部门会同县财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。
第五条 城市低保标准的制订与调整，应综合采用市场菜篮子法、恩格尔系数法、生活形态法、收入比例法、基数法、社会认同法等通常采用的方法，按照既保障低收入居民的最基本生活又有利于鼓励就业的原则来确定。原则上应采取三种以上办法测算后，结合市场物价指数，城镇居民最基本生活所必须消费支出等因素综合确定。
第三章 保障对象的界定
第六条 凡持有本市非农业户口的城市居民且长期共同生活的家庭成员，月人均收入低于户籍地城市低保标准的，均有权申请享受城市低保。
本细则所称共同生活的家庭成员是指依法形成赡养、抚养或扶养关系并共同生活的所有成员。包括：
（一）夫妻；
（二）父母与未成年子女、养子女、继子女、非婚生子女；
（三）兄、姐与父母双亡的未成年的弟、妹；
（四）父母双亡且由祖父母或外祖父母抚养的未成年或已成年但不能独立生活的孙子女和外孙子女；
（五）当地政府按照有关规定认定的其他人员。
第七条 有下列情形之一者，不能享受城市低保待遇：
（一）月人均收入虽然低于低保标准，但实际生活水平明显高于当地城市低保标准的家庭；
（二）有劳动能力而不按要求进行求职登记，或虽进行登记，但无正当理由半年内两次不接受就业服务机构或街（镇）劳动保障事务所介绍就业的；
（三）拥有并使用机动车（残疾人用于代步机动车除外）的家庭；
（四）近三年内购买高档家用电器等非生活必需品、非拆迁原因购买商品房、高标准装修现有住房的家庭；
（五）饲养高档宠物的，经常出入餐饮、娱乐场所消费的；
（六）家庭成员有出国经商、打工、就学的家庭；
（七）雇用他人从事经营活动的家庭；
（八）有高价值收藏、购买有价证券或其它投资行为的；
（九）放弃法定赡养费、抚养费、扶养费和转移个人所有资产的；
（十）外地在兰就读的学生或外来务工人员；
（十一）非政策性农转非在当地落户不满五年，或落户后农村承包地尚未收回的居民；
（十二）参与吸（贩）毒、赌博、嫖娼、卖淫经教育不思悔改的居民；
（十三）各类服刑、劳教期内人员；
（十四）参与打架斗殴、盗窃、损坏公共设施、扰乱社会治安等行为，受到公安机关拘留处罚的居民；
（十五）经当地政府认定的其他不符合城市低保条件的人员。
第四章 家庭收入的核定与计算
第八条 家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入或实物收入。
第九条 应计入家庭收入的范围
（一）工资、奖金、津贴（含伤残津贴）、补贴和其他劳动收入；
（二）离退休金、基本生活费、失业保险金；
（三）继承、接受赠予、出租或出售家庭财产获得的收入；
（四）各类存款及利息，有价证券及红利；
（五）各种赡养费、抚（扶）养费；
（六）遗属生活补助、赔偿性生活补助；
（七）其他固定性、非固定性、隐蔽性和可以折款的实物收入；
（八）其他应当计入的家庭收入。
第十条 下列项目不计入家庭收入
（一）优抚对象领取的抚恤金、补助金、护理费、保健金；
（二）在校学生各种助学金、奖学金和助学贷款；
（三）丧葬费、一次性抚恤金；
（四）人身伤害赔偿中生活费以外的部分；
（五）对国家、社会和人民做出特殊贡献，由政府和社会给予的奖励金、补助金和荣誉津贴；
（六）因工（公）负伤职工的一次性生活补助费、护理费；
（七）政府、社会组织和个人给予的慰问金、救济金；
（八）独生子女父母奖励金；
（九）经当地政府确认的其他不应当计入的家庭收入。
第十一条 各类家庭收入计算
（一）因所在企业长期亏损、停产、半停产，连续6个月以上领不到或未足额领到工资、基本生活费的职工，且今后不可能再补发的，经主管部门认定并出具证明后，可按实际收入计算。
（二）长期共同居住在本市的非农业户口与农业户口（含外地户口）组成的家庭，非农人口和农业人口的应一起计入家庭收入，保障人数只计算城镇居民。
（三）家庭成员领取失业保险金或养老金的，按实际领取数额计入家庭收入。离退休人员按单位和社保部门应发放的离退休费计算。
（四）职工遗属的生活困难补助费，按机关企事业单位职工死亡后供养直系亲属生活困难补助标准计算；确因企业破产、停产、半停产而无法全额领取职工遗属生活补助费的，按实际领取的数额计入家庭收入。
（五）外出务工人员的收入，按实际收入计算。一时难以核查、本人又不如实申报的，其收入按不低于务工所在地最低工资标准计算。
（六）从事经营性活动所得，按实际收入计算；一时难以核查、本人又不如实申报的，其本人收入按不低于当地同行业中等水平收入计算。
（七）从事非固定性劳动获得收入的家庭，按其申请前6个月的平均月收入计算。家庭收入属一次性的(不含企业破产职工领取的一次性安置费)，按当地最低生活保障标准计算可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不享受低保待遇。
（八）领取房屋拆迁补偿款且购买住房后有结余的，其结余部分按低保标准和家庭人口计算可分摊的月数，在可分摊的月数内，该家庭不享受低保待遇。
（九）赡养费、抚养费、扶养费按以下方法计算。有赡（抚、扶）养协议或裁决的，按照协议或裁决规定计算。无赡（抚、扶）养协议或裁决的，按每个法定赡（抚、扶）养人支付当地最低生活保障标准一半的费用计算；多子女老人的赡养费按子女提供的赡养费总和计算。法定赡（抚、扶）养人属于低保对象的，不计算赡（抚、扶）养费。
第十二条 核实家庭收入可采取下列办法
（一）个人申报法。申请人如实填写家庭收入情况和家庭实际生活状况，并提供相关证明材料。
（二）入户调查法。经办人员直接到申请人家中进行调查，核实家庭收入情况和吃、穿、住、用等实际生活状况。
（三）单位、邻里走访法。经办人员通过走访社区居民、到申请人所在单位了解其家庭收入和实际生活情况。
（四）信函索证法。对不便走访的单位和有关人员，经办人员通过信函索取有关证明材料。
（五）部门协同法。民政部门与相关部门建立联系，及时了解掌握申请人家庭收入和实际生活水平变化情况。
（六）跟踪消费法。对申请人家庭的消费情况进行跟踪，以便更全面了解其真实的生活状况。
（七）行业评估法。对自谋职业且有相对稳定收入和灵活就业人员从事的各个行业打工收入情况进行调查，制订当地个体经营及灵活就业人员行业收入指导标准，规范和统一核实低保家庭实际收入标准。
（八）对有隐形收入和家庭生活水平较高或能够自行维持家庭最低生活，而又无法核实其家庭收入的申请对象，可召开社区居民代表会议进行评议。
（九）社区居委会和街道办事处(乡镇)、区县民政部门对初次申请低保待遇的家庭入户调查率要达到100％；市民政局每年要对各区（县）新增低保对象进行抽查，抽查率不少于30％。
第五章 申请审批程序
第十三条 城市低保待遇按照个人申请、社区居委会入户调查和初审、街道办事处（乡镇）审核、区（县）民政局审批的程序办理。
（一）个人申请。申请享受城市低保待遇，按属地管理的原则，以家庭为单位，由户主本人向户口所在地的社区居委会提出书面申请，并根据家庭成员不同情况，相应如实提供以下材料：
1．书面申请书；
2．居民户口簿、身份证（原件和复印件）；
3．家庭成员收入证明。申请低保家庭成员中有下列情况之一的，还应提交下列材料：
（1）有机关、企事业单位职工的，应由所在单位劳资人事部门和工会组织出具收入证明；有市属破产关门走人企业中移交民政部门管理的遗属政策性供养人员、工伤、患职业病等人员，应由所管民政部门出具收入证明。
（2）有离、退休人员的，应提供领取离、退休费和养老金的证件或有关凭证；
（3）有领取下岗职工基本生活费的，应由其管理机构出具领取基本生活费的证明或证件；
（4）有领取失业保险金的，应由其管理机构出具的领取失业保险金期限、标准的证明或证件；
（5）有长期（连续六个月以上）未领到或未足额领到工资的在职人员，应提供企业上级主管部门认定并出具的证明；
（6）有年满十八岁以上学生的，应提供在校证明；
（7）有残疾人的，应提供残疾证；
（8）有农业户口的，应提供结婚证、户口证明和乡镇人民政府出具的家庭养殖业、种植业等的收入证明；
（9）夫妻离异的，应提供离婚证或离婚判决（调解）书；
（10）有患重大疾病的人员，应提供县级以上医疗机构诊断证明；
（11）有从事劳务活动的（含外地打工人员），应提供用工单位出具的收入证明；
（12）有符合就业条件而未就业人员，需首先到户籍所在地街道劳动保障事务所进行求职登记，并提供街道劳动保障所出具的求职登记证明，否则不予受理申请。
（13）民政部门认为需要提供的其它证明和材料。
（二）社区居委会初审。申请人在提交申请书、提供齐备的所需证明材料后，由低保专干初审，在10个工作日内完成对申请人家庭基本情况的入户调查，填写《入户调查表》。经社区低保评议小组评议，不符合条件的，要告知本人；符合条件的在辖区或企业生活区内的公共场所公示5日无异议后，填写《城市居民最低生活保障待遇申请审批表》，由社区居委会签署意见，连同申请资料上报街道办事处或乡（镇）人民政府。
《入户调查表》由区（县）民政部门统一设计印制，社区居委会指定人员入户调查并填写，实行“谁入户、谁审核、谁签字、谁负责”的责任制。入户调查结果要由入户调查人和被调查的户主双方签字确认。
（三）街道（乡镇）审核。街道办事处（乡镇人民政府）接到上报的申请材料后，要在10个工作日内完成入户调查、审核工作，然后组织低保评审委员会进行评审。评审通过后，由街道（乡镇）主管领导签署意见，加盖公章后将申请材料上报区（县）民政部门审批。
（四）区（县）民政部门审批。（区）县民政部门对上报的材料要在10个工作日内（申请人证明材料不全的除外）完成入户抽查、审核和集体审批程序。对符合低保条件的家庭，通知街道办事处（乡镇）在社区居委会再次公示（公示内容包括户主姓名、家庭人口、家庭收入、拟保障金额），公示5日后无异议的下达书面批准通知书，发给《甘肃省城市居民最低生活保障金领取证》；公示有异议并经调查核实确认不符合低保条件的家庭，及时开具不予批准通知，并说明原因。
第十四条 申请及审核程序中有关情况的处理
（一）共同生活的家庭成员按以下办法确定：
1．同一户口且共同生活的家庭成员，按同一家庭计算；
2．虽然另立了户口，但实际共同生活的成员，按同一家庭计算；
3．户口迁出的在校大、中专学生视为家庭抚养人口。
（二）人户分离家庭申请城市低保待遇，按以下原则办理：
1．户籍地和实际居住地在同一区（县）内不同街道、社区，且在实际居住地有合法固定住所的人户分离家庭，可向居住地提出申请，申请人必须提供户籍地派出所、街道办事处出具的户籍证明和实际居住地的房产证明；
2．户籍地和实际居住地不在同一区（县）内的人户分离家庭，向户籍地街道办事处或社区提出申请，实际居住地街道或社区负责入户调查和日常管理，并向申请人户籍地街道办事处或社区提供有关调查情况和证明材料；
3．共同生活的家庭成员户籍不在同一地点的，只能由户主本人提出申请，其他不在同一户口的家庭成员应计入家庭人口，并提供相关收入证明和户籍地街道、社区出具的是否享受城市低保待遇的证明。
（三）在现户口所在地居住不足一年的家庭，申请低保待遇时，由原居住地社区居委会协助调查取证，并将有关详细证明材料提供给申请人现住户口所在地的社区居委会。
（四）户籍所在地未成立居委会的，直接向户口所在地的街道办事处（乡镇）申请城市低保待遇。
（五）成年但不能独立生活的子女申请低保时，必须由父母提出申请，随父母家庭收入计算。
（六）城市居民享受低保待遇期间，家庭户籍地发生变动的，应当持原户籍地街道办事处、乡镇人民政府出具的证明，到现户籍地低保管理审批机关办理接转手续。
第六章 分类救助
第十五条 应根据城市低保家庭的困难程度，按照重点救助与特殊困难救助相结合的原则，分类救助，分类管理。
第十六条 分类救助对象
（一）第一类保障对象（三无对象）
无劳动能力、无生活来源又无法定赡养人、抚养（扶养）义务人的“三无人员”；
（二）第二类保障对象（特困对象）
因病、因残部分丧失劳动能力的人员家庭和家庭主要成员属于“4050”人员且未就业，生活存在特殊困难，短期内脱困无望的家庭。主要包括：
1．持有《中华人民共和国残疾人证》的残疾人员（残疾程度分为：肢体、智力、精神残疾1、2级，视力残疾盲1、2级为无劳动能力；肢体、智力、精神残疾3级，语言听力残疾1、2级，视力残疾低视力1、2级为有少部分劳动能力；肢体、智力、精神残疾4级，语言听力残疾3、4级为有部分劳动能力）；
2．患大病且常年卧床不起，住院费、医药费开支巨大的家庭或成员；
3．单亲家庭尚未就业或无稳定收入的；
4．年老体弱、丧失劳动能力且赡养人没有赡养能力、70岁以上的老年人；
5．依法抚养和领养孤儿的家庭；
6．突遭严重天灾人祸的家庭；
7．其他原因造成家庭生活困难的。
（三）第三类保障对象（一般对象）
家庭成员具备劳动能力和再就业条件，但因下岗、失业等其他原因造成家庭生活暂时困难或家庭生活困难相对较小的家庭和人员。
（四）第四类保障对象（特殊对象）
政府确定的由民政部门负责发放生活费的特殊人员。
第十七条 救助标准
（一）第一类保障对象（三无人员）的城市居民，按低保标准全额享受。
（二）第二类保障对象中的丧失劳动能力的重残人员（1、2级重度残疾人）本人按月人均收入与低保标准差额上浮20%发放低保金。
（三）第二类保障对象中的危重病人（15种），本人按月人均收入与低保标准差额上浮10%发放低保金。
（四）第三类保障对象，按照其家庭成员月人均收入与低保标准的差额发放低保金。其计算公式为：家庭月低保金=低保标准×家庭人口数-家庭月收入总额（计算到元）。
（五）第四类保障对象按照有关政策规定发给低保金。
第七章 低保资金计划、管理和发放
第十八条 每年年底前，各级民政部门根据上年度的城市低保资金发放情况和下年度的支出预算，提出下一年度城市低保资金用款计划，报各级人民政府按规定负担比例列入预算。
第十九条 城市低保资金实行社会化发放。由（区）县财政部门委托的金融机构以货币形式将低保金按月足额发放到低保对象手中，任何单位和个人不得以任何理由变相抵扣低保金。
第二十条 居民领取低保金时必须由户主本人携带身份证、领取证，直接从金融机构领取。对行动不便的老年人、残疾人或因伤病等原因，无法按时领取的，社区居委会应指定人员将低保金送到低保对象家中，由本人签字或盖章签收。对无特殊理由连续三个月不按月领取低保金的，视为自动放弃低保资格，街道办事处和乡镇人民政府应及时上报区民政部门取消其家庭低保待遇。
第二十一条 鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助。捐赠资金全部纳入当地低保资金专户，专款专用。
第二十二条 基层低保工作人员常年入户调查，经常接触各类人员，受各种疾病感染和人身伤害的机会很多。为调动基层低保工作人员工作积极性，各区（县）人民政府可根据实际给低保工作人员发放适当岗位补贴。
第八章 动态管理
第二十三条 为切实做好分类救助，动态管理，各级低保管理机构对低保对象实行分类定期核查。第一类保障对象一般每年复审一次，主要掌握人员的变化情况；第二类保障对象一般每半年复审一次；第三类保障对象每季度复审一次，保障对象每季度要向户籍所在社区居委会重新写出续保申请，并要说明申请续保的原因和不能就业的正当理由，而后按低保的审核、审批程序进行审批；第四类保障对象按照有关规定审核，不得享受针对城市低保对象的各项优惠政策。
第二十四条 建立低保对象动态管理制度。对符合低保条件的要随时纳入保障范围；家庭收入发生变化的要及时增发、减发或停发低保金。对取消低保待遇的，管理审批机关要履行必要的程序，以适当的形式通知本人，并说明理由，由街道办事处或社区居委会办理取消低保待遇手续，并收回低保证。
第二十五条 建立低保对象家庭档案管理制度。低保对象档案要一户一档，其档案材料为：户主申请书、家庭成员户口复印件、身份证复印件、入户调查表、审批表、复核表、个人及家庭收入情况证明材料、单位证明、减发、停发低保金通知书等材料。
低保对象档案按照家庭分类分别用A、B、C、D字样标识（第一类保障家庭用A，第二类保障家庭用B，第三类保障家庭用C，第四类保障对象用D）。
第二十六条 建立低保家庭备案和定期抽查制度。各级管理审批机关每季度根据低保对象的动态变化情况对备案内容进行更新。市、区（县）民政部门根据低保对象家庭备案资料，定期组织力量进行抽查。
第二十七条 在保障期内有下列情形之一的可视情况做出以下相应处理：
（一）在享受低保期间不愿接受管理审批机关调查复审或一个月内无正当理由累计两次不参加社区组织的公益性劳动的居民，可取消其低保待遇。
（二）无正当理由连续三个月生活于异地（本市以外）的居民（因父母离异生活不能自理的未成年人除外），可采取缓保或视情况取消其低保待遇。
（三）因参与赌博、打架斗殴、酗酒滋事、不服从管理等造成不良影响，社区群众反映强烈的居民，经批评教育仍不思悔改的，取消其低保待遇。
（四）国有、集体、民营、私营企业（或业主），拒绝配合管理机关对被调查人收入情况进行调查，不能出具真实有效证明的，审批机关对申请家庭可暂缓审批。
（五）在法定劳动年龄段内有劳动能力，保障期内连续两次以上无正当理由不服从劳动保障事务所和社区居委会就业安排的，取消其低保待遇。
第九章 工作职责
第二十八条 市民政局设立城市低保处。其主要职责是：
（一）起草全市城市低保工作地方性法规，制定城市低保工作制度、工作计划并组织实施，负责低保政策、法规的宣传工作；
（二）编制全市城市低保资金年度需求计划，并负责资金使用的监管；
（三）指导、监督、检查全市城市低保制度实施情况，及时解决和向上级反映城市低保工作中存在的问题，定期通报城市低保工作情况；
（四）组织实施全市城市低保工作人员的业务培训，监督指导基层依法行政，并负责有关城市低保的行政复议工作；
（五）会同有关部门制定和落实与城市低保有关的优惠配套政策；
（六）负责全市城市低保统计汇总、档案管理和低保信息、计算机网络管理；
（七）会同有关部门拟定和调整全市城市低保标准；
（八）做好涉及城市低保的来信来访、政策咨询等工作；负责处理低保工作中的违规违纪行为。
第二十九条 区（县）民政部门要设立城市低保管理机构，按本地低保人数的一定比例配备相应的工作人员。其主要职责是：
（一）负责制定本地区城市低保工作计划，组织落实城市低保工作；
（二）编制本地区城市低保工作年度资金用款计划，对资金使用进行监管；
（三）建立低保对象集体审批制度，负责本地区城市低保待遇的审核审批工作，核发和收回低保金领取证；
（四）指导、督促、检查街镇和社区居委会的城市低保工作，组织开展城市低保对象的复查工作；
（五）做好涉及城市低保的来信来访、政策咨询等工作，接受社会监督；
（六）组织实施街镇和社区低保工作人员的业务培训；
（七）做好城市低保数据的统计汇总和档案管理工作；
（八）调查处理城市低保工作中的各种违规违纪行为。
第三十条 街道办事处(乡镇)配备专职低保干部，持证上岗，具体负责城市低保工作。其主要职责是：
（一）组织落实城市低保工作，负责申请城市低保待遇的初审、资格审查和上报工作；
（二）成立低保评审委员会，具体负责城市低保对象的评审工作。评审委员会成员由街道办事处（乡镇）主任（乡、镇长）、分管主任（乡、镇长）、民政办公室成员、社区居委会主任、居民代表及劳动就业工作站、派出所、辖区单位等有关人员组成；
（三）负责本街道（乡镇）低保金的管理、发放和数据汇总上报工作；
（四）负责本街道（乡镇）低保对象家庭收入的定期抽查和核查工作；
（五）组织有劳动能力未就业的低保对象参加公益劳动，配合就业服务机构为有劳动能力的保障对象提供就业或技能培训的机会；
（六）负责低保档案资料管理、报表统计，按时统计上报有关低保情况和数据；
（七）为辖区居民提供低保政策咨询服务；
（八）接待处理有关低保工作方面的咨询、来信来访，调查处理骗取、冒领城市低保款物等违法违纪事件；
第三十一条 社区居委会安排低保专职干部，持证上岗，在社区居委会领导下，负责本社区的城市低保工作。其主要职责是：
（一）受理辖区居民享受城市低保的申请，并对提出低保申请的家庭进行登记；
（二）组织成立城市低保民主评议小组，对申请人家庭收入及实际生活情况进行调查入户调查和核实，并形成调查评议意见。评议小组由社区居委会主任、分管主任、居民组长、楼院长为组员，并选聘社区居民代表参加；
（三）按照规定张榜公布低保对象的基本情况，根据评议及张榜公布结果，在审批表上签署意见，将申请材料上报街道（乡镇）；
（四）对城市低保对象家庭收入情况进行跟踪监督和定期复查，负责及时向街道（乡镇）提供调查报告，并提出调整低保金的意见；
（五）组织有劳动能力未就业的低保人员参加公益劳动并做好管理和登记工作；
（六）向辖区居民提供有关城市低保政策的咨询服务，并帮助保障对象落实各种优惠扶持政策；
（七）负责管理社区低保对象档案资料，按时汇总上报有关数据；
（八）协助调查城市低保工作中的违规违纪行为。
第十章 权利义务与法律责任
第三十二条 城市居民在享受低保待遇期间，应自觉履行下列义务：
（一）积极主动配合低保工作人员的入户调查，按要求如实申报家庭财产和实际收入；家庭人员及收入发生变化，应及时向管理审批机关如实申报，并接受其审核。
（二）有劳动能力且尚未就业者，应当积极参加当地政府、社区居委会组织的公益性社区服务劳动。
（三）有劳动能力尚未就业的低保对象要在其申请低保待遇时，先到劳动保障部门提出就业申请和登记，并积极参加劳动部门和街道、居委会组织的就业培训。
（四）讲究社会公德，自觉履行公民义务，协助社区维护好公共环境，敢于同不良行为和违法违纪行为做斗争。
（五）讲道德、讲礼貌、讲文明，服从社区干部管理，不得侮辱、漫骂社区干部，更不得动手推搡、纠缠殴打社区干部和低保工作人员。
第三十三条 申请或享受低保的居民采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取低保待遇的，视情节轻重予以相应处罚：
（一）当事人不如实提供从业单位和收入，采取欺瞒等手段骗取低保的，一经查实则取消其低保资格，且一年内不得再次申请。
（二）在享受低保待遇期间家庭收入增加，但不按规定及时告知管理审批机关，自调查核实当月起取消其低保资格，且一年内不得再次申请。
（三）对为享受低保待遇而无理取闹，不听劝阻，干扰、破坏、侮辱、殴打低保管理审批机关工作人员或阻碍低保管理审批工作人员依法执行公务的人员，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 申请对象及低保对象对审核审批机关作出的决定、处罚等有异议或不服的，均有权向审批管理机关投诉举报，必要时可提出行政复议或行政诉讼。
第三十五条 市、区（县）民政部门、街道办事处和乡镇人民政府应当公开城市低保政策、办理程序、办理结果，并建立举报箱和投诉电话，受理居民的举报、投诉，接受监督。
第三十六条 从事低保审批管理工作的人员，有滥用职权、收受贿赂、玩忽职守、徇私舞弊、贪污挪用、截留克扣保障金，擅自改变保障金发放数额等违规行为的，按照《兰州市城市低保审批和管理工作责任追究制度》规定，对直接责任人和相关负责人给予行政处分，构成犯罪的依法追究其刑事责任。
第十一章 附 则
第三十七条 城市居民申请享受低保待遇的特殊情况,由市民政局按照国务院城市低保条例、甘肃省城市低保办法和本细则规定的原则认定。
第三十八条 本细则由市民政局负责解释。
第三十九条 本细则自2006年7月1日起执行。2003年市民政局制定的《兰州市城市居民最低生活保障工作操作规程》同时废止。