论一审终结无限申诉再审不再

金小明


摘要：案件一开审就应弄清案情原委，作出公正判决，不必二审三审。一审会发生错判，二审三审同样会发生错误判决。因此，消除判决不公不在于提高审理级别增加审理次数，而在于保持无限申诉来增加行贿法官的风险，并以重拳监审法官办案抑制再审的连环发生。这就要求对司法公正保证机制进行改造，设计出一审终结无限申诉并重拳监审的案件审理机制，制作以办案质量三项指标为中心内容的判决书表格形式。其法理依据一是法官掌握了裁判权，判决不公由法官品行和司法监督缺失引起；法理依据二是无限制地追求公正系天赋人权的必然，设计终审会导致当事人与终审法官暗中交易，不择手段去谋取最终胜诉。
关键词：一审终结无限申诉；重拳监审；司法公正保证机制的改造；办案质量三项指标；判决书表格形式
一、 问题辩析
据《信息时报》[1]“今日开庭”栏目，《民事诉讼法[2]（修改建议稿）》第三稿将设三审解决二审的地方保护弊端与法律统一适用问题，并将于年底交全国人大审议。这种建议似乎有点不着边际！原因一是冤假错案的产生由法官操守和司法监督的缺失引起，地方保护或当事人只能通过暗中交易施加影响而已；原因二是增加三审虽可一定程度地削弱地方保护，但本质是将当事人、律师、（主管）法官三者间的交易和权力干预由二审推移到三审，无谓地增加了司法成本。至于个案特殊性引发的法律统一适用问题，如果设计在监审法院再审或人大表决中解释难道不比三审的层次更高法理意境更深？如果其关键主张是设置三审取消再审，不管案件办得是否公正，统统结束于省级法院。则这种主张是基于三个不成立的假设上的：一是假设第三次审理绝对正确公正，而再审会使一个案件的审理不得完不得了；二是假设司法腐败源于（地市）中级法院级别低而非法官品行；三是假设（省）高级法院廉洁自律且素质高，办案效率高成本低。
一直以来，司法公正问题的本质为：对法官办案过程缺乏监审考核机制，导致法官敢于受贿而枉法裁决，并主动同权力勾结；现行终审的设置和再审的软弱，使得当事人行贿终审办案法官谋求最终胜诉；司法结构体系同政府对应，办案程序复杂而冗长，司法独立有限，司法机构庞大而资源浪费惊人；立法没有扣住物质（人性）规律，法律条文无限增加，法律知识不易普及，司法操作离不开律师，弱势群体打不起官司。设置三审终结制基本上会使这些问题恶化，因而可以认为《民事诉讼法（修改建议稿）》是虚设课题。
围绕《民事诉讼法（修改建议稿）》第三稿，“今日开庭”展开了有关议论。下面就其观点进行辩析。
“有了三审制就应结束再审”的观点无异于将“第三次审理”设定为公正判决的标准，其结果是三审绝对正确绝对权威，进而形成搞定三审就能赢的荒唐局面。其实终审是形式上的，一审完结无限申诉才是本质，因而三审制是错误的，结束再审则是错上加错。
报载“因审级较低，案件质量也难以保证”是过于多虑，因法律操作质量主要取决于法官操行而非能力，即使遇上疑难案殊案也可由审理法院专业人员作技术处理，何况按市场机制招聘可调整司法人才的流动方向，使高级司法人才按需求结构就业于各级法院，在此基础上，再将再审法院设置在省级以上，那样办案质量还能没保证？
报载“审判监督程序频繁启动” 的真正原因是法官枉法办案可逃避惩罚，而不能归咎当事人嗜好打官司。自古以来，申诉者多为弱势群体，其申诉之路饱蘸着血和泪，把“再审无限”的设计说成是当事人无休止地打官司的通道真是无聊至极。
法官裁判权威来自判决的公正性而不是报载的判决一锤定音。是否结束再审应围绕事实依据法律准绳原则对办案法官的工作进行审查而后定。一个案件应结束于公正结束于当事人诸方心服口服。为了得到公正的判决结果，法院应不怨其烦地再审，因为公正地办好每一件案是法院的全部工作，引发再审是下级法院工作错误造成的，纠正这种错误监审法院责无旁贷。枉法法官最希望的是自己所作判决是最终的最权威的，这样一来其作弊就没有风险。
报载似是在抱怨监审或再审“把公平的概念推向了无限化和极端化”。监审再审的设置本是以公正和当事人诸方意愿一致为案件审理终结依据，反映了追求人权和保护公正的无限性，体现了司法工作的公正性质，有何问题呢？
二、基本司法公正法理
设计一审终结无限申诉的司法操作原则是司法改革的方向，其依据是如下基本法理。增加三审结束再审恰是违背下述法理的。
（一）法理系
1．一审终结之理
司法实践表明，二审或建议设置的三审往往是重复一审工作内容。原因是任何一个案件只要开审，就必须搞清全部事实，完成一套必经审理程序，作出判决，无需二审三审纠正。况且这种“纠正”从概率上讲必有50%会发生错误，从枉法办案讲必然是越纠越错。设置更多的审理环节虽能有限提高暗箱操作的门槛值，却使司法成本和当事人负担大幅提高，办案时间大幅延长，并使涉案人员增多，案情变得更复杂又不能改变当事人行贿终审法官的本质。一审终结是指依照诉讼法规定，案情完全清楚，必经审理程序运行完毕，可以申请执行，并非追求公正的终止而是办案形式上完毕。一审终结后是无限申诉，申诉再审不同于二审三审，仅审理申诉人对原审办案的疑点和提出的新情况新要求，属法律审或简易审理，重在解决疑难案与冤案。
2．无限申诉之理
法律的天职是维护人权和追求无限公正，只有无限申诉才能阻止权力支使办案人员或钱色行贿法官，才能抑制枉法判决。而且，解决殊案法律适用标准问题可由一审报请国家法院解释或通过无限申诉最终在全国人大法律工委中表决确定。一句话，公正无限的天理和法律适用标准均决定着申诉无限不可取消。
3．时效原理
立案不受时间限制体现了追求公正无限，实质上是无限申诉原理的又一个范畴。根据人权平等原则，追究公正是无时间无再审次数限制的。但是，自然事件又是不可逆转的，发生了就发生了。也就是说，时效问题由时间的自然流逝而事件发生不可挽回引起，作为人性修正法（律）就是要修正自然恶性而追求社会公正。自然事件不可逆转性和社会公正的无限性是一对矛盾，它要求司法机制必须将自然与社会统一起来，统一于调和社会矛盾和追求公平的基础上。即凡原告能提供证据的，不设时效限制；证据确已消失又难以复原的，设置追究时效。所以，时效概念是针对证据自然消失而言的：当案件受理规定时间一过，不立案的不加考核，但立案得当的就应加工分奖励经办法官。
为消除以往法官、律师聚焦时效审理而浪费办案精力的情况，诉讼时效不能象现在这样规定得太死，只要证据确凿或可查证的案件应无时效限制，证据不清的案件在法定时效之后由当事人同法院协商受理方式，最终由法院确定受理与否，不应在庭审中辩论。为促使当事人及时报案立案，均匀法院工作负荷，对因案发时间长立案晚造成的办案困难应追加诉讼费。
4．重拳监审之理。
法院有裁决权决定了冤假错案只出自法官，病根在当事人、律师、终审法官相勾结和司法不独立。针对法官办案设计全程监审和考核，增加枉法裁决的风险，才能打破这种勾结并增强抗权力干扰。
5．办案质量三项指标的公正原理
公正无限有二个涵意，一是消灭不公正事件的发生；二是全面、准确、快速地还受害者清白和补偿受害者损失。快速是个审理时限问题，生命有限，办案时间长不仅影响准确度，而且会加大当事人的消耗，甚至衍生新的案件和得出无意义的判决。法官拖沓懒散和制造与律师、当事人的交易空档大都是利用审理时限。全面是个事实清楚焦点明确和法官响应当事人全部诉求的问题。案件往往不是孤立发生的，常存在案中案、连环案，而不少法官办案只审其一不理其余，只判一点不管方方面面。准确是个事实与法律一致的适用和判令补偿损失接近实际的问题。枉法裁决多违反事实依据法律准绳原则，体现出法官官僚霸主作风，不理会当事人争理辩护。总之，全面、准确、快速是评价法官办案质量的三项指标，其含意是办案程序与审理时限是否合法；对诉求响应率是否完全、清楚、合法；事实与法律间法理逻辑关系是否一致。只要这三项指标达标，社会上不公正事件发生的条件就能减少乃至消灭。
6．再审不再发生之理
一审终结到二审终结的司法发展史是由一审枉法或误判造成当事人坚持申冤拚命追求合法权益而状告到上级长官那里再审形成的。败诉当事人控告的实质对象多为原审办案官员，诉述的是原审“大人”误判或偏袒行为，因而再审对象应是原审法官是否公正办案，而不再单纯是当事人双方的纷争。枉法办案渎职判决是再审发生的主要原因，其难以消除决定着无限申诉不能取消，因设置终审必然会出现权钱交易，只要司法不独立就会出现权力干扰。但只要设置无限监审和对法官考核淘汰制度，就会大幅提高公正办案和快速断案；只要设置无限申诉，当事人暗中交易风险就会大增；只要设置对一审的严格监审程序和设置合理的明确的申诉立案条件，再审就会少之又少。
7．原则性强灵活性弱的法理
法律适用标准应统一于全国人大，不应存在不同法院不同法官有不同的判决标准。司法实践中同类案件在不同法院不同法官手中会出现不同的判决结果，甚至截然相反的结果，原因一是法官主观空间太大；二是法理观念没有统一于自然规律，法律文本体系有待改造；三是量子论关于不兼容原理决定了世上确实没有二个完全相同的案件。基于此，我们一要数量化处罚指标，突出法律条款的原则性，引导法官的主观灵活性。二要将法理直接同宇宙本体论联系起来，按照物质公正规律改造现法律体系成总法律和量罚法二部分。三要依据不相容原理，在量罚法中设置指标数字上下限，给法官判决时保留应有的灵活空间。
8．以动作建立量罚法之理
行业是人类行为的分化，多样而不稳定。现在行业就有二千多个，而且总是随着生产力发展而变化的。如按行业立法，则条款必然出现交叉抵触状况，而要完善法律，其工作量始终是大的，不便普及和使用。行业分化复杂，但劳动动作、行为目的是大同小异的，人的动作种类是有限的，追求个人利益的总目标也是基本稳定的。因此，应以人类行为的动作建立量罚法，而不宜以行业立法。
（二）一审终结无限申诉再审不再原理
判决不公大体有二方面：一是枉法办案；二是事实不清法理不通的误判。判决不公的消除根本在于设置重拳监审和保持无限申诉，不在于增加三审或提高审理级别。因为一审要完整地办完一宗案，就必须有能力弄清案情原委性质且承担全部事实调查工作，而判断案情的技术难题由相应的行业和司法专业鉴定机构配合解决。因此，本质上不存在一审处理不好的案件需要上级法院重审。判决错误不仅仅会发生在一审，也同样会发生在任何级别审理中，因而增加三审以至更高级别的审理本身不会减少办案错误。为得到公正判决只有设置无限申诉，但无限申诉会发生无限再审。为防止无限再审出现就得设置重拳监审机制使再审不再发生，因枉判与误判的发生主要是由于法官工作没有与自身前程和工资收益挂钩而枉法渎职造成的，跟那一个那一级法院办案无关。提高审级虽能有限消除地方保护，将案件提高到偏见少心胸大的审理环节，但办案成本高，当事人消耗大，综合起来既无必要也得不偿失。
申诉再审重在监督，既不滥受理也不应重复一审工作。可以预测到，设计这种无限申诉和重拳监审相结合的机制不仅不会造成无限再审，反而一审终结案的息诉率会大幅提高。这便是无限申诉与有限再审的辩证统一。
三、司法体系改革构想
在确认司法问题本质并认知到基本法理后，自然就会产生下述司法改革的构想。
（一）司法改革目标
司法改革的目标不外乎面对司法腐败建立一审终结无限申诉再审不再的机制和建设无人办案全社会自动化监管网系。第一个目标也称司法基础改革，是强化公正、效率、原则和灵活四个方面。第二个目标是建设无人办案网系的改革，分法律体系改进和全社会自动化监管网系开发应用二方面。
1．公正第一
公正是司法工作质量的根本指标居第一位置，也是司法实践中问题最多最大的方面。贪欲无处不在，为利益往往抹杀公正；或者，办事无利益又会出现“事不关已高高挂起”的姿态。这是难以改变的人性规律，从而冤假错案不断，而且申诉也必然陷入司法人员个个回避推卸的消耗受害人生命的漫漫上访之途。不能指望良知、道德和良好的习性维持公正，要追求公正，改变这种不人道状况，就要置司法人员于“公正事关前程 公道自在人心”的约束机制和氛围中。
围绕实现司法公正的办案质量三项指标，量化办案指标体系，并实行监审团全程监审，再审向社会公示判决结果和人大会议最高表决制，尤其是评定“判决书”的合法性才能算是司法公正的一套机制。
2．效率第二
效率则是司法工作的第二指标，主要是指办案成本、当事人消耗、案件速断率。一个案件尽管办得公正，但审理时间一长，久拖不决，连锁案件就会不断出现，受害人成本和司法资源投入就会不断增大，案件执行就会落空或失去意义。考核办案时限，可保证办案效率，防止受害人损失扩大。
3．原则与灵活
有法律专家认为司法实践灵活性大，试图将法律条款数量化并实现自动化办案的思维是僵死的机械主义。这显然是将法律公正推向随意性而使简单的法律神秘化。法律体系原则性强而适用标准统一，没有给法官太多的自主权。不相容原理关于世上没有二个完全相同的东西是微观（误差差距很小）概念，司法实践中出现同一案件的判决结果截然不同是有问题的。法律的威严在于原则性而灵活性体现在法庭调解时化解矛盾实现息诉上。司法操作实践原则性强而灵活性弱，是监审考核体系相比于人文社科易于数量化进而建立自动化无人办案网的独特条件。
国务院办公厅


国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策意见有关政策措施的通知

（2005年2月17日中华人民共和国国务院办公厅文件国办函〔2005〕16号发布 自发布之日起施行）



中编办、中农办、发展改革委、教育部、科技部、公安部、民政部、财政部、人事部、劳动保障部、国土资源部、建设部、交通部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、人民银行、税务总局、工商总局、质检总局、环保总局、广电总局、统计局、林业局、食品药品监管局、法制办、银监会、保监会、粮食局、邮政局、开发银行、农业发展银行、农业银行、扶贫办、西部办、供销总社、国信办、纠风办、中储粮总公司：

为了贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发〔2005〕1号）提出的一系列政策措施，需要有关部门研究提出具体实施意见并认真加以落实。根据国务院领导同志的指示，现就有关事项通知如下：

一、工作分工

（一）关于“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度”的问题，由国务院农村税费改革工作小组（财政部牵头）负责提出实施意见。

（二）关于“继续对种粮农民实行直接补贴”的问题，由财政部牵头，会同发展改革委、农业部、粮食局等部门提出具体实施意见。

（三）关于“中央财政继续增加良种补贴和农机具购置补贴资金”的问题，由农业部牵头，会同财政部、发展改革委在春耕前提出方案并予以公布。

（四）关于“继续对短缺的重点粮食品种在主产区实行最低收购价政策，逐步建立和完善稳定粮食市场价格、保护种粮农民利益的制度和机制”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、农业部、粮食局、农业发展银行、中储粮总公司等部门研究提出实施意见。

（五）关于“搞好农业生产资料供应和市场管理，继续实行化肥出厂限价政策，通过税收等手段合理调节化肥进出口，控制农资价格过快上涨，严厉打击制售假冒伪劣农业生产资料等各种坑农害农行为”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、农业部、商务部、公安部、工商总局、质检总局、供销总社等部门提出落实意见。

（六）关于“中央财政要采取有效措施，根据粮食播种面积、产量和商品量等因素，对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助”的问题，由财政部牵头，会同农业部、统计局等部门提出落实意见。

（七）关于“建立粮食主产区与主销区之间的利益协调机制，调整中央财政对粮食风险基金的补助比例，并通过其他经济手段筹集一定资金，支持粮食主产区加强生产能力建设”的问题，由财政部牵头，会同发展改革委、农业部、统计局、粮食局、中农办等部门抓紧研究提出具体实施意见。

（八）关于“在稳定现有各项农业投入的基础上，新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制”的问题，由财政部、发展改革委会同有关部门提出落实意见。

（九）关于“从预算内新增财政收入中安排一部分资金，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。预算内经常性固定资产投资和国债资金要增加安排小型农田水利基础设施建设项目。土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设”的问题，由财政部牵头，会同发展改革委、水利部、农业部、国土资源部、建设部等部门提出落实意见。

（十）关于“要尽快立法，把国家的重大支农政策制度化、规范化”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、水利部、农业部、林业局、人民银行、法制办、中农办等部门研究提出意见。

（十一）关于“控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变，并落实到地块和农户。加快推进农村土地征收、征用制度改革”的问题，由国土资源部牵头，会同财政部、建设部、农业部、法制办、中农办等部门提出落实意见。

（十二）关于“修订耕地占用税暂行条例，提高耕地占用税税率，严格控制减免”的问题，由法制办、财政部牵头，会同税务总局、国土资源部、建设部、发展改革委、农业部等部门提出落实意见。

（十三）关于“中央和省级财政要较大幅度增加农业综合开发投入，新增资金主要安排在粮食主产区集中用于中低产田改造，建设高标准基本农田”的问题，由财政部提出落实意见。

（十四）关于“搞好‘沃土工程’建设，增加投入，加大土壤肥力调查和监测工作力度，尽快建立全国耕地质量动态监测和预警系统”的问题，由农业部牵头，会同发展改革委、财政部、国土资源部、环保总局等部门负责落实。

（十五）关于“新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点，并不断加大投入力度，着力搞好田间工程建设，更新改造老化机电设备，完善灌排体系。开展续建配套灌区的末级渠系建设试点。继续推进节水灌溉示范，在粮食主产区进行规模化建设试点”的问题，由发展改革委牵头，会同水利部、农业部等部门提出落实意见。

（十六）关于“从2005年起，选择部分地区开展对农民购买节水设备实行补助的试点”的问题，由农业部牵头，会同财政部、水利部等部门提出实施意见。

（十七）关于“要严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，发扬农民自力更生的好传统，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则，引导农民对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳”的问题，由国务院农村税费改革工作小组牵头，会同发展改革委、水利部等部门提出实施意见。

（十八）关于“国家对农民兴建小微型水利设施所需材料给予适当补助”的问题，由财政部牵头，会同水利部、发展改革委等部门抓紧研究制订具体办法。

（十九）关于“要采取有效措施，在退耕还林地区建设好基本口粮田，培育后续产业，切实解决农民的长期生计问题，进一步巩固退耕还林成果”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、水利部、农业部、林业局、扶贫办、西部办等部门提出落实意见。

（二十）关于“要大幅度增加对农业科研的投入，加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的投入增长机制”的问题，由财政部牵头，会同科技部、水利部、农业部、林业局等部门提出落实意见。

（二十一）关于“深化农业科研体制改革，抓紧建立国家农业科技创新体系”的问题，由农业部、科技部牵头，会同财政部、发展改革委、人事部、水利部、林业局、中编办等部门提出落实意见。

（二十二）关于“从2005年起，国家设立超级稻推广项目。扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模，优先扶持优质高产、节本增效的组装集成与配套技术开发”的问题，由农业部牵头，会同财政部、科技部等部门提出落实意见。

（二十三）关于“加快改革农业技术推广体系”的问题，由农业部牵头，会同科技部、财政部、人事部、中编办等部门尽快提出实施意见。

（二十四）关于“加大农村小型基础设施建设力度”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、交通部、水利部、农业部、林业局、扶贫办等部门提出落实意见。

（二十五）关于“鼓励发展现代物流、连锁经营、电子商务等新型业态和流通方式。加快建设以冷藏和低温仓储运输为主的农产品冷链系统，对农产品仓储设施建设用地按工业用地对待”的问题，由商务部、发展改革委牵头，会同财政部、国土资源部、交通部、建设部、农业部、工商总局等部门提出落实意见。

（二十六）关于“鼓励邮政系统开展直接为农民生产生活服务的连锁配送业务”的问题，由邮政局牵头，会同工商总局、财政部、税务总局等部门提出实施意见。

（二十七）关于“加强农业信息化建设”的问题，由农业部牵头，会同发展改革委、广电总局、国信办等部门提出落实意见。

（二十八）关于“加快开通整车运输鲜活农产品的绿色通道，抓紧落实降低或免交车辆通行费的有关规定，并尽快实现省际互通”的问题，由交通部牵头，会同发展改革委、公安部、纠风办、财政部、农业部、商务部等部门提出实施意见。

（二十九）关于“要加强农产品检验检测基础设施建设，提高进出境检验检疫装备和检测技术水平，增强防范和处理外来有害生物入侵的能力”的问题，由农业部、质检总局牵头，会同发展改革委、科技部、财政部、商务部、环保总局、林业局等部门提出落实意见。

（三十）关于“加强农产品质量安全工作，实施农产品认证认可，禁止生产、销售和使用高毒、高残留农药，加快农产品质量安全立法”的问题，由农业部牵头，会同质检总局、食品药品监管局、发展改革委、工商总局、环保总局、法制办等部门提出实施意见。

（三十一）关于“加强农业发展的综合配套体系建设”的问题，由农业部会同有关部门在已有工作的基础上，抓紧制订建设规划，并组织实施。

（三十二）关于“大力发展特色农业”的问题，由农业部牵头，会同发展改革委、西部办、商务部、质检总局等部门提出落实意见。

（三十三）关于“通过小额信贷、财政贴息等方式，引导有条件的地方发展养殖小区。要增加投入，支持养殖小区建设畜禽粪便和污水无害化处理设施”的问题，由农业部牵头，会同财政部、发展改革委、环保总局、人民银行、银监会等部门提出落实意见。

（三十四）关于“从2005年起，实施奶牛良种繁育项目补贴”的问题，由农业部牵头，会同财政部等部门具体落实。

（三十五）关于“要抓紧制定动物防疫体系建设规划，加快建设重大动物疫病监测预警、动物疫病预防控制、动物防疫检疫监督、兽药质量监察和残留监控、动物防疫技术支撑、动物防疫物质保障等系统”的问题，由发展改革委就规划的有关问题与有关部门进一步协调后，尽快报国务院审批，有关部门按职责分工组织实施。

（三十六）关于“尽快建立健全动物疫病防治队伍，动物检疫监督机构的人员经费和工作经费全额纳入各级财政预算”的问题，由农业部牵头，会同财政部、人事部、中编办等部门抓紧提出实施意见。

（三十七）关于“重点支持粮食主产区发展农产品加工业，大力扶持食品加工业特别是粮食主产区以粮食为主要原料的加工业。采取财政贴息等方式，支持粮食主产区农产品加工企业进行技术引进和技术改造，建设仓储设施”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、农业部、人民银行、粮食局等部门提出实施意见。

（三十八）关于“尽快完善农产品加工业增值税政策。按照增值税转型改革的统一部署，加快食品等农产品加工业增值税转型的步伐”的问题，由财政部牵头，会同税务总局、农业部、商务部等部门提出实施意见。

（三十九）关于“支持农民专业合作组织发展，对专业合作组织及其所办加工、流通实体适当减免有关税费”的问题，由财政部牵头，会同税务总局、中农办、农业部、民政部等部门提出实施意见。

（四十）关于“逐步降低中西部地区对涉农固定资产投资的资金配套比例，不得采取加重农民负担的方式进行资金配套”的问题，由发展改革委牵头，会同水利部、农业部、林业局、扶贫办等部门提出实施意见。

（四十一）关于“继续加大国家农业资金投入的整合力度，鼓励以县为单位，通过规划引导、统筹安排、明确职责、项目带动等方式整合投资，提高资金使用效率”的问题，由发展改革委牵头，会同科技部、财政部、水利部、农业部、林业局、扶贫办等部门提出实施意见。

（四十二）关于“加快农村小型基础设施产权制度改革”的问题，由发展改革委牵头，会同财政部、水利部、农业部、人事部、法制办、中编办、中农办等部门提出实施意见。

（四十三）关于“抓紧研究制定农村金融总体改革方案”的问题，由人民银行牵头，会同财政部、银监会、农业部、中农办等部门提出实施意见。

（四十四）关于“抓紧制定县域内各金融机构承担支持‘三农’义务的政策措施，明确金融机构在县及县以下机构、网点新增存款用于支持当地农业和农村经济发展的比例”的问题，由人民银行牵头，会同财政部、银监会、农业部等部门尽快提出实施意见。

（四十五）关于“采取有效办法，引导县及县以下吸收的邮政储蓄资金回流农村”的问题，由人民银行牵头，会同财政部、银监会、邮政局等部门提出实施意见。

（四十六）关于“加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款，在完善运行机制基础上强化农业发展银行的支农作用，拓宽业务范围”的问题，由人民银行牵头，会同财政部、银监会、农业发展银行、农业银行等部门提出实施意见。

（四十七）关于“要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，在有效防范金融风险的前提下，尽快启动试点工作”的问题，由银监会牵头，会同中农办、财政部、人民银行等部门提出实施意见。

（四十八）关于“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”的问题，由银监会牵头，会同人民银行、农业部等部门提出实施意见。

（四十九）关于“加快落实对农户和农村中小企业实行多种抵押担保形式的有关规定”的问题，由银监会牵头，会同人民银行、发展改革委、财政部、农业部、农业发展银行等部门负责落实。

（五十）关于“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务”的问题，由保监会牵头，会同中农办、发展改革委。财政部、农业部、人民银行、税务总局、法制办等部门提出实施意见。

（五十一）关于“各级财政要大幅度增加农民职业技能培训投入，采取补助、培训券、报账制等方式，努力提高培训的实用性和资金的使用效率”的问题，由财政部牵头，会同农业部、劳动保障部、扶贫办等部门提出实施意见。

（五十二）关于“要落实新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村的规定，用于县以下的比例不低于70％”的问题，由财政部牵头，会同发展改革委、教育部、卫生部、文化部、人口计生委等部门提出实施意见。

（五十三）关于“搞好农村计划生育，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，抓好‘少生快富扶贫工程’试点”的问题，由人口计生委牵头，会同财政部、扶贫办等部门提出实施意见。

二、工作要求

（一）制订计划，落实任务。各有关部门要按照上述分工，研究提出落实相关任务的实施意见，已经提出实施意见的要进一步加以完善，制订具体的、切实可行的工作计划，明确工作任务和完成时限，认真加以落实。各牵头单位在2005年3月底之前将工作计划报国务院办公厅备案。

（二）密切配合，相互支持。落实中央提出的农业和农村政策措施，涉及多个部门，牵头单位要切实负起责任，其他部门要积极参与，按各自职责分工，积极支持和配合牵头部门做好落实工作，特别是发展改革、财政、金融等部门要给予积极的支持。有的政策措施需增加相关单位参与的，请牵头部门商有关单位确定。

（三）督促检查，跟踪落实。各有关部门的工作计划报来后，国务院办公厅要负责督促检查。