张栋 华东政法大学 副教授



关键词: 律师/政治参与/公共事务
内容提要: 律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者，律师具有参与公共事务的良好条件。对一个国家的管理者来说，律师阶层的角色是重要并极富开拓性的，其作用的实现方式主要包括：参与立法，促进法律进步；进入国家政权机关任职；影响公正政策的制定和执行以及联系公众与政府，及时反映社会利益诉求等方面。律师是促进民主政治的重要力量，应当在我国的政治生活中发挥更加重要的作用。


在人类政治文明发展史上，没有人能够否认律师在政治生活中发挥的重大作用。例如，在美国，“现在每20位律师中有两位是联邦政府、州政府、县政府和市政府的雇员，司法部门还不计算在内。……律师人数占美国参议院人数的2/3，占众议院人数的1/2，占州长人数的1/2至2/3。可以这样说，美国律师扮演的一个很重要的角色，即向政府部门输送公务员”，尤其突出的是“美国历届三十六位总统中有二十三位曾经是律师”。[1]其他发达国家如英、法、德国的律师在政府中供职的情况与美国相似。当然，律师参与政治生活最根本的理由是法治或依法治国本身。通过修宪，依法治国已经成为我国的基本治国方略。但是，这里所谓的法并不仅仅包括立法机关制定的法律条文，它还包括一整套丰富的法律专业知识、法律家分析解决问题的方法以及法治的意识。由法官、检察官以及律师所构成的法律家群体正是这种知识、方法和意识的载体。[2]在这个意义上说，律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺之一。作为法律的掌握者，律师具有参与公共事务的良好条件。他们将诉讼中得来的经验带入国家的治理之中，对于法治政府的形成起了推动作用。对一个国家的管理者来说，律师阶层的角色是重要并极富开拓性的，其作用的实现方式主要包括以下几个方面：

一、参与立法，促进法律进步

近年来，我国律师经常参与法律、法规的起草工作，如《刑事诉讼法》、《律师法》等多部法律的修改都广泛地征求律师的建议。2001年9月25日，中国首例由律师起草的地方法规《重庆市物业管理条例（草案）》经重庆市人大常委会通过，并于当年11月1日起正式实施。该草案的通过标志着我国在律师参与立法的进程中迈出了一大步。

律师对法律进步的贡献主要表现在参与立法上。律师拥有丰富的法律专业知识和司法实践经验，可为立法工作提供有效的帮助。律师是最重要的法律服务阶层，直接面对法官、检察官和当事人，通过与公诉人的唇枪舌剑或者与对方当事人针锋相对，维护当事人的合法权益。律师站在司法实践的最前沿，最了解法律适用的实际效用。律师通过其对法律适用、司法实践的切身观察、体会，将意见提交立法机关，可以弥补职能立法理论与司法实践现状脱节的最大不足。此外，律师通过与当事人打交道，对社会进行观察了解，清楚民众的想法，聆听民间的声音，他们的立法建议更加贴近实际，如此反映在立法工作中，更容易改进立法工作，同时也能通过反映民众的意见，获得民众对法律的尊重。因此，律师的职业特质和职业个性决定律师参与立法是很自然、很合理的事情。律师具有广泛的知识、敏捷的思维、严密的逻辑、雄辩的口才和很强的文字表达能力，并且进行着长期的法律实践，能够及时地发现法律的缺陷和漏洞，这些为律师参与各级立法机关的立法提供了天然的基础。在美国，律师历来是法律起草委员会的重要成员，从1900年起，律师就占美国立法机构中全部职位的1/4以上。日本《律师法》第1条规定，“律师要在诚实执行职务的基础上，努力维持社会秩序及改善法律制度”。在改善法律制度方面，日本律师做了大量的工作，例如关于少年的立法，因为律师界的反对，使得严惩少年犯罪案件的立法意图未能实现。而在我国，律师的用武之地主要限于司法领域，律师这个“天然的立法资源”被长期忽视。近年来全国人大代表中律师所占比例虽然很小，但也呈稳中有升之势。

律师参与立法，可以有效地防止部门立法和行业立法的腐败。起草主体的单一化、局部化和地方化是阻碍立法质量提高的关键。从过去制定法规的立法惯例看，多数是由政府各职能部门或者行业协会承担起草任务。由于起草主体单一，个别部门或者行业协会都存在各自的局部利益。在立法实践中，一些部门容易将本部门的利益不适当地融入一些法规的草案之中，有时甚至通过起草的便利争夺管理权和执法权，扩大部门权力和利益。在古希腊城邦，为了防止立法的腐败，立法工作都是“邦外人”来操作的。现代律师的产生，是民主政治的产物。市场经济条件下，需要律师有自身的独立性，成为“邦外人”。而这种独立性反映在立法工作中，恰好是立法工作摆脱行政化，避免立法腐败所必须的。

律师参与立法，可以缓解“大众立法”与“精英立法”的冲突。随着法治现代化的进一步深入，我国立法已越来越公正透明，公众以及各种利益集团介入的情况也越来越多，利益博弈已进入立法层面。可以说我们正逐步走向一个透明立法的“立法博弈”的时代。“立法博弈”构成了对“部门立法”的有效监督，抑制了立法不公正的产生，但要使“立法博弈”下的法律更加公平、公正，必须建立一种理性的、平等的“立法博弈”的机制。律师的客观性、中立性和专业性决定了其是“立法博弈”下一个不可或缺的代表社会利益的利益集团。平衡“大众立法”和“精英立法”的冲突需要律师参与。从理论上讲，“大众立法”应当是最真实、最纯粹和最高级的立法形式，但正如萨托利所疑惑的那样，“从原则上大可以认为，亲自行使权力应当是胜于把权力委托给别人，基于公众参与的制度比代议制更安全或更完善。但历史表明，古希腊的民主制度和中世纪的公社，不知为什么总是既骚乱又短命。”[3]究其原因，“大众立法”有其固有的弊端，如理性缺乏、知识欠缺、效率低下等等。相反，由“立法精英”负责立法的具体制度设计，不仅能够克服立法效率低、立法成本高、智力支持不足等问题，更重要的是，深谙法治理念、具备知识素养、富于立法技巧的“立法精英”，能够对狂热、盲目的民意作出冷静、睿智的判断，并在立法中理性、审慎地予以体现。但是“精英立法”可能导致立法权享有者和实际立法者的分离，会产生立法的民主合法性危机，民众的立法话语权如何才能体现？立法如何体现“民意”？如何保护民众利益不被侵犯？立法内容的平等性体现为在立法过程中要实现公权力与私权利的平衡，有些情况下甚至要向私权利作适当的倾斜，以维护实质上的公平。律师职业是一种社会中间组织，其权力来源是介于公权力与私权利之间的一种社会权力。其性质是为社会提供法律服务。律师在从事法律服务过程中有足够的机会了解公众的法律诉求，律师以民间身份参与立法，某种意义上说是民众参与立法的一种形式。在民意机关的立法过程中，通过代表不同利益群体的律师间的辩论交锋，可以达到各种利益的平衡与协调；在行政立法过程中，律师作为一种私权利的代表可以防止公权力的独断专行，实现公权力和私权利的平衡，从而使立法更加民主、公平。

律师参与立法，可以增强社会的认同感，提升律师的法律地位。律师参与立法是律师的政治功能的体现。在我国，律师作为治理国家和社会的天然资源被忽视了，他们更多的是被定位为“经济人”，是与政治无关的“边缘化”群体。改革开放以后，我国恢复了律师制度，律师成为最早摆脱政府色彩的市场中介服务人员。高学历、高收入使律师成为中国最热门的行业之一。他们通过运用自身的法律知识，维护当事人的合法权益。但是，从司法实践来看，在法庭上，律师当众为法官斥责者有之，为公诉人羞辱者有之；在法庭外，律师为当事人拒之门外，甚至殴打致伤者有之。究其原因，一方面是律师尚未得到社会的普遍认可，一方面，与少数律师不甘“清贫”，违反职业道德，违法操作，自毁长城有关。律师通过对立法活动的主动参与，有利于树立其法律服务阶层的形象，同时，有助于律师队伍提高整体素质，增强民众对律师职业的认同感，也有利于法治化的进程。

二、进入国家政权机关任职

从世界范围来看，通过直接从事政府工作，成为政治生活的成员是律师参与政治的最重要的体现和最根本的方式。因为律师只有进入国家机关任职，才能直接将自己的政治观点、执政方式等付诸实施，才能直接使各种利益诉求变为公共产品输出，从而实现自己的政治追求和社会价值。美国许多州长、议员乃至总统都是由律师来担任即是这一方式的最好注解。律师通过角色转化，直接从事政府工作，不但能够提高政府对法律的重视程度，还可以增强政府在法律框架内处理问题的能力。我们不能期待由不懂法律，甚至视法律为羁绊的人组成的政府会真正施行法治。律师对法律规则有着敏锐的洞察，他们走向政治，能将法律职业的思维方式、行为模式融入政府的管理之中。托克维尔指出，在美国“大部分公务人员都是或曾经是法学家，所以他们把自己固有的习惯和思想方法都应用到公务活动中去”[4]（“法学家”包括但不限于律师）。律师的职业属性也与法治政府的运作模式存在内生的相通。现代法治政府要求执政者在理性的决策程序下，加强对多元利益的认知，做到平息社会纠纷，消除社会矛盾，使得权力的运行呈现一种良性平稳的状态。律师具有理性审慎的思维方式和运用法律熟练地解决社会纷争的能力，其在把握法治的理念，调整复杂的社会关系，平衡不同利益的冲突上，较之其他社会成员具有更为明显的优势。“律师们对不同利益的敏锐观察，对法律规范的准确把握，对论辩技巧的熟练运用，正是他们成为现代政府里最活跃也是最重要角色的原因。”[5]

三、影响公正政策的制定和执行

现代社会中，政府承担了大量公共政策的制定和执行职能。律师则从法律的角度，对政府的活动提出意见及建议，从而影响公共政策的制定和执行。从律师的知识特点角度来看，律师具有深厚的法律理论知识，同时也是运用法律知识处理各类问题的专家。政府的许多重大决策都面临着许多层次的法律关系，可能涉及行政法、民法等各个方面。政府领导及相关工作人员可能也具有一定的法律知识，但未必具有全面的法律知识，尤其缺乏综合处理各种法律关系的能力，因而律师可以协助政府机关把好重大决策的法律关口。从律师的职业特性角度看，律师同法学理论专家比较，对于法律实务中出现的涉及社会政治经济生活方方面面综合的法律往往更有全面的了解与研究。同时，律师每天参与大量法律实务，诉讼经验丰富，积累了丰富的法律风险的防范经验。从这个角度来看，律师参与政府重大决策法律风险防范，可以从合法性方面给政府重大决策把关。从律师的独立身份角度来看，律师作为提供法律服务的专职人员，有自由工作者具有的独立的身份，不存在制度限制及公正性的怀疑问题，其参与立法有利于提升政府形象。另外，律师独立于行政机关，这也是与政府所属的法制办等政府法律专职人员的区别所在。法制办专职人员在行政上隶属于政府，在人事及财政上都受政府支配，因此在具体的政府重大决策过程中，他们所提的法律意见有时候会流于形式，而律师不同，律师有自己独立的收入，管理体制上也不直接受制于政府，由于其民间身份，可以独立发表观点，可以从民众角度出发，敢于向政府“挑刺”。可见，律师对公共政策的决策和执行的影响对于维护法治及保障市场经济的发展具有重要意义。在我国，律师参政议政是一种重要的监督方式，可以有效地监督和促进国家机关及其工作人员依法行政，减少滥用公权行为的发生，推动全社会牢固树立和大力践行社会主义法治理念，使维护社会主义市场经济秩序等各项法律获得普遍的服从。在形式上，律师以法律顾问的形式参与政府的决策，充当执法参谋是其中的一个重要方式。

四、联系公众与政府，及时反映社会利益诉求

律师在执业过程中广泛接触社会各阶层，了解各阶层的利益诉求，通过及时向国家有关部门进行利益表达，使国家适时采取相应措施满足社会利益诉求，以维护国家的政治稳定。政治稳定是指一个国家在一定时期政治统治的稳定和社会秩序的协调，主要包括两方面，一是国家机构有序运转，二是公众同政府关系协调一致。政治参与和政治稳定之间存在着辩证的关系。一方面，政治稳定是实现普遍公民有效政治参与的前提和基础。只有保持政治稳定，不断建立和完善有序的政治参与机制，才能为公民提供有效的利益表达途径和渠道。另一方面，有序的政治参与可以有效促进和维护政治稳定。因为政治参与是公民与政治体系发生联系的最直接的形式，必然影响到政治利益的分配。每个公民都想通过政治参与来获取自己想要获取的政治利益。事实上，他们也是以能够得到或部分得到相应的满足为限度的。[6]有序的政治参与意味着政治系统输入公众利益诉求，使政府获得全面而又具体可靠的政治资源，输出相应的政治产品以满足公众的不同需求。“事实表明，较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配”，[7]从而促进社会的公平和社会福利的发展，增进公众对国家的认同感和归属感，从而带来政治系统的稳定。必须指出的是，政治参与并不必然与政治稳定成正比关系，不适当的政治参与则会破坏政治稳定。实践表明，面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。律师也可以法律顾问的身份协助政府管理，为政府提供法律咨询、草拟规范性文件、代理法律事务等促进政府依法行政。




注释:
[1]参见［美］马丁·梅耶：《美国律师》，江苏人民出版社2001年版，第11页。
[2]贺卫方：《律师的政治参与》，载《中国律师》2001年第3期。
[3]［美］乔·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第283页。
[4]［法］托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1988年版，第310页。
[5]贺卫方：《律师的政治参与》，载《中国律师》2001年第3期。
[6]［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第184页。
[7]［美］塞缪尔·亨廷顿、琼·纳尔逊：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第79页。

中国人民银行 国家外汇管理局


关于规范外币清算业务的通知

1999年7月19日，中国人民银行 国家外汇管理局
银发[1999]240号

中国人民银行上海、天津、武汉、南京分行，北京营业管理部，深圳、厦门中心支行；国家外汇管理局上海、天津、武汉、南京分局，北京外汇管理部，深圳、厦门分局：
为防范外币清算业务风险，规范外币清算业务运作，人民银行、国家外汇管理局制定了《外币清算业务管理办法》、《外币清算业务内控制度》、《外币清算业务资金风险防范管理办法》、《外币清算业务会计核算办法》（见附件1--4），现印发你们，请遵照执行，并就有关问题通知如下：
一、各开办外币清算业务的分支行、分局应根据人民银行、国家外汇管理局有关规章制度制定具体、详细的操作实施细则，进一步明确责任，落实到人，并报国家外汇管理局批准后方可继续办理外币清算业务。
二、各开办外币清算业务的分支行、分局必须保持不少于5名工作人员从事外币清算业务，并在外汇局的有关业务处室成立外币清算业务科，具体负责组织日常的外币清算业务运作。
三、各分支行、分局要切实加强对外币清算业务的领导，如遇重大问题应立即上报国家外汇管理局。
中国人民银行
国家外汇管理局
一九九九年七月十九日


第一条 为防范外币清算业务风险，规范外币清算业务，为各金融机构提供公平、优质高效的外币清算服务，根据《中国人民银行法》第四条第八款、第二十六条，特制定本办法。
第二条 本办法所称的外币清算是指经中国人民银行或国家外汇管理局批准经营外汇业务的金融机构（含中国外汇交易中心各地分中心）通过国家外汇管理局各分局（以下简称分局）相互划拨和清算外币资金的行为，包括同城和异地的外币资金划拨。
第三条 国家外汇管理局（以下简称总局）负责制定外币清算业务的相关规章制度并组织落实和管理；分局负责组织当地同城和异地外币清算的运作和日常管理。
第四条 分局开办的外币清算业务的范围及功能包括：
（一）提供外币清算业务的场地并组织清算业务的进行；
（二）同城金融机构间外币清算；
（三）异地金融机构间外币清算；
（四）中国外汇交易中心与其各地分中心间的外币清算；
（五）管理同业的外币清算资金；
（六）对同业间外币清算业务进行统计监测；
（七）经总局批准的其他业务事项。
第五条 外币清算业务实行会员制，经营外汇业务的金融机构经所在地分局批准可成为当地外币清算会员。
第六条 总局统一选择境外账户行及开立境外外汇账户，并为分局在总局的账户下分别开立分账户。总分账户的资金相对独立核算，即分账户当日贷方资金余额不得转入总账户，借方余额也不得自动从总账户提取资金。
第七条 外币清算业务的清算币种由总局统一规定与调整。
第八条 外币清算业务遵循“风险自担”的原则，参与外币清算业务的会员要缴纳一定的清算保证金。
第九条 开办外币清算业务的分局必须按年从清算盈利中提取一定比例的风险基金。
第十条 外币清算业务项下的资金管理应遵循安全性、流动性原则，外币清算资金的运用仅限于经总局批准的境内外银行3个月以内（含3个月）的定期存放以及境外账户行提供的活期存款自动转存业务和隔夜拆借业务。
第十一条 外币清算业务实行单独核算，收支轧抵后，将年终净收益按规定提取风险基金再结汇并入财务大账。
第十二条 中国人民银行各分（支）行、国家外汇管理局各分局在办理外币清算业务的过程中必须严格遵守中国人民银行制定的有关财务管理制度和办法。
第十三条 分局按月向总局书面报告本地的外币清算业务情况。
第十四条 外资金融机构缴存中国人民银行各分（支）行的存款准备金及生息资产等，如委托分局代为管理，必须由中国人民银行当地分（支）行制定相应的委托管理制度，分局应另行设立专户并严格按照委托权限进行管理。
第十五条 分局每半年对会员清算资金计付利息。按月同账户行进行账务核对，如遇需总局协调解决的有关问题应立即上报。
第十六条 总局组织或配合中国人民银行定期对外币清算业务进行检查和审计。
第十七条 外币清算业务实行行长（局长）负责制。
第十八条 中国人民银行各分（支）行、国家外汇管理局各分局根据本办法结合当地情况制定实施细则报总局批准后方可开办外币清算业务。
第十九条 中国人民银行各分（支）行、国家外汇管理局各分局关闭本地外币清算业务须报总局批准后方可实施。
第二十条 本办法中有关清算保证金、风险基金、会计核算、内控制度等具体内容按照附则《外币清算资金风险防范管理办法》、《外币清算业务会计核算办法》、《外币清算业务内控制度》中的规定执行。
第二十一条 开办外币清算业务的分局必须严格按照本办法的规定执行。对违反规定的分局，国家外汇管理局视情节轻重给予警告、通报批评直至取消办理外币清算业务的资格；并按照有关规定追究相关责任人的行政责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 本办法由国家外汇管理局负责解释。
第二十三条 本办法自1999年8月1日起实施，其他有关外币清算业务的规定中如有与本办法相抵触的，按照本办法执行。


第一条 为规范外币清算业务操作，明确岗位责任，防范风险，根据《外币清算业务管理办法》，特制定本制度。
第二条 外币清算业务的内控应坚持“责任原则、复核原则、检查原则”。责任原则是指有严明的岗位责任制，互不串岗操作；复核原则是指每个业务过程须换人复核的制度；检查原则是指主管领导定期对业务进行检查。
第三条 外汇资金头寸的摆布须指定专人操作，授权操作人员名单须书面通知境外银行备案。每笔头寸的摆布报主管领导批准，并在事后由其他人员向对方银行发送书面确认函，电传发送须加押，邮寄发送须由有权签字人签字。
第四条 境外付款指令的发送在独立的机房进行，并坚持双人操作，原始付款指令凭证当日送主管领导签批。
第五条 密押管理严格保密制度，专人负责，定期更换，如更换密押人员，应立即换押；发现泄密，立即停止使用，并通知有关银行。
第六条 会计记录要换人复核，记录内容完整，凭证要素齐全；主管领导要定期抽查有关业务凭证。
第七条 境内外所有存款账目均须认真按时核对，发现未达或错账要立即与有关银行联系解决。
第八条 错账冲正应提供事实依据并由主管领导书面签批意见。
第九条 参与同城交换的交换员应由会员书面授权，并报国家外汇管理局当地分局（以下简称分局）备案。
第十条 分局应建立机房管理制度，严禁密押人员和与外币清算业务无关的人员进入。
第十一条 支票和印章分别由专人保管；重要空白凭证应建立领用登记制度，账本和凭证要入柜保管。
第十二条 与外币清算业务相关的电脑数据（包括会计数据和收付款数据）应每日备份，备份文件要妥善保管。
第十三条 系统操作要列明授权范围，上机人员应持有授权明确的上机口令，口令定期更换，不得泄露。
第十四条 会计凭证保存20年，电脑软盘保存10年。
第十五条 开办外币清算业务的分局应与至少一家分局建立备份关系，以应付突发事件。
第十六条 主管外汇业务的局长每半年内不得少于一次对外币清算业务进行抽查，并向国家外汇管理局作出书面报告。
第十七条 各分局办理外币清算业务的专职工作人员不得少于5人，并具有与金融相关专业的大专以上学历，政治素质高，业务熟练。
第十八条 从事会计业务的人员须持有国家会计主管部门颁发的会计证，并具有3年以上的会计工作经验；从事资金头寸管理的人员，须具备相当于大学4级以上的英语水平。
第十九条 负责电传人员和密押人员不得兼任；负责重要空白凭证的人员和印章管理人员不得兼任；负责会计人员和电传人员不得兼任。
第二十条 开办外币清算业务的分局必须依据本制度，制定细则，明确岗位责任制，落实到人，并将具体细则报国家外汇管理局。


第一条 为加强外币清算资金管理，防范风险，根据《外币清算业务管理办法》，特制定本办法。
第二条 外币清算资金包括清算头寸资金、清算保证金和清算风险基金，其他资金不得混入。受中国人民银行各分（支）行委托管理的外汇存款准备金和其他生息资产等应设专户进行管理。
第三条 外币清算资金管理遵循“安全性、流动性”原则，对性质不同的外币清算资金采取严格的分户管理，规范运用。
第四条 外币清算资金必须存放在国家外汇管理局（以下简称总局）统一规定的境外银行或经总局批准的境内银行，资金运作工具仅限于经总局批准的境内外银行3个月以内（含3个月）的定期存放以及境外账户行提供的活期存款自动转存业务和隔夜拆借业务。
第五条 外币清算资金的运用必须保持高度的流动性，以确保外币清算业务的日常支付需要。
第六条 清算头寸资金指会员为办理日常外币清算业务而存放在外币清算账户的外币资金。
第七条 会员如发生清算头寸资金不足时，可从清算保证金中支付，但会员必须于下一个工作日将清算保证金补足。在清算保证金补足前，已动用的保证金不予计息，同时国家外汇管理局各分局（以下简称分局）可拒绝接受该会员的提出票据。
第八条 外币清算业务系代收代付性质，办理外币清算业务的分局原则上不允许垫付资金头寸。如会员的清算保证金仍不足支付时，分局可对该会员的部分提出票据进行退票，直至清算保证金能够满足支付的需要，由此产生的后果由会员自行承担。
第九条 除本办法规定的资金来源外，各分局不得采用主动负债的方式来扩大资金来源。如清算资金头寸不足时，可向其他分局商调，期限不得超过1天，利率参照同期Ｌｉｂｏｒ执行。分局之间的相互拆借事后必须向总局进行备案。
第十条 参加外币清算的会员必须向分局缴纳清算保证金，会员退出时，分局应全额退还清算保证金。
第十一条 清算保证金按清算会员年度月平均清算金额的一定比例缴纳，具体比例由分局拟订，每年调整一次，但最低限额不得低于5万美元。
第十二条 清算保证金每半年计付一次利息，利率按照总局公布的规定执行。
第十三条 清算保证金由分局按第四条规定进行运用和管理。
第十四条 分局必须每年从外币清算业务的年终净盈利中提取一定金额的风险基金。如分局当年的风险基金因故未能提取或提足，应在下一年内补足。
第十五条 风险基金的用途仅限于分局在办理外币清算业务中有关成本费用的扣抵（包括分局业务人员操作不当引起的损失）以及意外风险的抵补。
第十六条 风险基金的年提取额为利息纯收入的40％，即：风险基金年提取额＝（年利息收入--年利息支出）×40％。
第十七条 风险基金的日常管理和头寸摆布按第四条执行。
第十八条 风险基金的使用须经各分局局长或主管局长批准，并报总局备案。
第十九条 外资金融机构向中国人民银行当地分（支）行缴纳的存款准备金和生息资产等，如需由分局代为管理，必须由中国人民银行当地分（支）行出具书面委托，分局根据委托设立专户进行管理。
第二十条 存款准备金和生息资产等的存放形式、期限、信用等级以及风险水平等均应根据中国人民银行当地分（支）行的书面委托进行管理，分局接受的委托应符合中国人民银行对外资金融机构存款准备金和生息资产的有关管理规定，对违反规定的委托，分局不得执行。分局应严格按委托权限操作，风险和盈亏由委托部门承担。
第二十一条 分局对存款准备金和生息资产的管理应在扣除操作成本后，单独计算盈亏，并将此项业务的操作结果报告委托部门。
第二十二条 分局必须于每年初根据当地上一年外币清算规模及风险控制目标，制定全年的资金运用计划，并报当地分局局长或主管局长批准后执行。
第二十三条 各分局应制定严格的授权操作和分级签批制度，业务人员应按照年度资金运用和管理计划以及授权、签批制度操作。


第一章 总 则
第一条 凡经外汇管理部门批准，参加外币清算的金融机构（简称会员）必须在国家外汇管理局当地分局开立外币清算账户，并保证其有足够的资金进行外币清算。
第二条 国家外汇管理局各分局提供给会员的外币清算服务包括：同城外币清算（包括外币票据交换）、外汇头寸调拨、异地外币清算、受人民银行委托管理的外汇存款准备金和生息资产以及外币信用卡资金清算等旨在加速外汇资金流转的有关服务。
第三条 同城外币票据交换的清算轧差资金于下一个营业日入账，其他业务按亚洲货币融日起息，欧美货币当日起息处理（遇国外节假日顺延）；若账户资金不足或办理汇款须在每个营业日下午三点前向国家外汇管理局当地分局办理有关划付手续。
第四条 国家外汇管理局各分局如发现会员资金在境外账户入账起息日迟于应到达账起息日，可参照同业赔付规则向会员计收倒起息；若当日会员在分局存款账户出现透支，将以Ｌｉｂｏｒ＋4％计收罚息。
第五条 外资金融机构的调整存款准备金、存入生息资产及利息划付业务，凭人民银行有关部门的委托指令办理。
第六条 国家外汇管理局各分局对会员存放在外币清算账户上的各项资金计付利息，每年计息二次（6月20日，12月20日），利率由国家外汇管理局统一规定。

第二章 会计核算办法
第七条 外币清算的会计核算管理采用“统一领导、分级管理”的原则，实行外汇分账制，采用借贷记账法，实行权责发生制。
借贷记账法以科目为主进行，凡资产的增加、负债的减少、损失的发生记在借方；资产的减少、负债的增加、利益的发生记在贷方。有借必有贷，借贷必相等。
权责发生制，即凡属本期的收益和支出，不论其款项是否收到或付出，在会计核算中都作为本期收益或支出处理。
外汇分账制，即一切凭证、账簿、报表除以人民币为本位币外，对各种外汇收付，均分别以原币进行核算。
第八条 会计科目
一、会计科目一览表
--------------------------------------------------------------------------
| 科目 | | 科目 | |
| | 科目名称 | | 科目名称 |
| 代号 | | 代号 | |
|--------|------------------------|--------|------------------------|
| |资产类 | |损益类 |
|--------|------------------------|--------|------------------------|
|0101|存放境外银行 |0401|营业收入 |
|0102|存放境外银行定存 |0403|外汇结汇收入 |
|0103|存放境内银行 |0405|金融机构往来收入 |
|0104|存放境内银行定存 | |--利息收入 |
|0105|应收及暂付款 |0410|营业支出 |
--------------------------------------------------------------------------
续表
--------------------------------------------------------------------------
| 科目 | | 科目 | |
| | 科目名称 | | 科目名称 |
| 代号 | | 代号 | |
|--------|------------------------|--------|------------------------|
| |资产类 | |损益类 |
|--------|------------------------|--------|------------------------|
|0109|应收利息 |0414|业务费用 |
|0110|同业拆借 |0415|金融机构往来支出 |
|--------|------------------------| | |
| |负债类 | |--利息支出 |
|--------|------------------------| | |
|0201|金融机构存款 |0425|年终损益 |
|0202|外资金融机构存款 | | |
|0203|应付及暂收款 |--------|------------------------|
|0207|境内借款 | |基金类 |
|0209|应付利息 | | |
|0211|存入存款准备金 | | |
|0212|存入存款备用金 | | |
|--------|------------------------| | |
| |资产负债共同类 | | |
|--------|------------------------|--------|------------------------|
|0302|行局往来 |0501|风险基金 |
|0309|辖内往来 | | |
|0312|全国联局往来 | | |
|0313|同城清算 | | |
|0314|外币信用卡清算 | | |
|0315|异地票据清算 | | |
--------------------------------------------------------------------------
二、会计科目及说明
（一）资产类：
0101 存放境外银行——凡存放在境外指定银行的所有外汇资金往来，用此科目核算，本科目下按境外行别、币别分设账户。
0102 存放境外银行定存——凡存放在境外指定的银行外汇定期存款，用此科目核算，本科目下按境外行别、币别分设账户。
0103 存放境内银行——凡存放在境内指定银行的所有本外币资金往来，用此科目核算，本科目下按境内行别、币别分设账户。
0104 存放境内银行定存——存放在境内银行的外币资金的定期存款，用此科目核算，本科目按境内行别、币别分设账户。
0105 应收及暂付款——凡对外发生的临时性应收未收款，以及办理各项业务中发生的外币临时垫款，用此科目核算，本科目下按币别分设账户。
0109 应收利息——按权责发生制原则的应收利息，用本科目核算。
0110 同业拆借——其他分局当日交换清算资金不足支付，经核准办理借款手续时，用此科目核算，本科目下按分局分设账户。
（二）负债类：
0201 金融机构存款——凡中资金融机构在分局开立的外币存款账户项下发生的资金收付，用此科目核算，此科目计息。本科目下按行别、币别分设账户。本科目下设清算保证金子科目。
0202 外资金融机构存款——凡外资金融机构在分局开立的外币存款账户项下发生的资金收付，用此科目核算，此科目计息。本科目下按行别、币别分设账户。本科目下设清算保证金子科目。
0203 应收及暂付款——凡对外发生的临时性应付未付款以及在办理各项业务中发生的外币临时款项收入，用此科目核算。本科目下按币别分设账户。
0207 境内借款——此借款系总局为各分局在境外指定银行开立外币清算账户的铺底资金以及向其他分局拆入的日拆性资金。
0209 应付利息——按权责发生制原则的应付利息，用本科目核算。
0211 存入存款准备金——凡人民银行调整各外资金融机构的存款准备金所发生的资金收付，用此科目核算。本科目下按币别分设账户。
0212 存入备付金——凡人民银行吸收外资金融机构的生息资产，并同时划拨给中资金融机构所发生的资金收付，用此科目核算。本科目下按币别分设账户。
（三）资产负债共同类：
0302 行局往来——国家外汇管理局各分局与中国人民银行当地分（支）行之间人民币资金的划拨，用此科目核算。
0309 辖内往来——各分局与辖内省辖市支局间的外汇和人民币资金往来，用此科目核算。
0312 全国联局往来——用于核算异地外币清算中分局间外汇资金的往来。本科目下按币别分设账户。
0313 同城清算——用于核算同城外币票据交换清算业务。此科目一般情况下余额为零。
0314 外币信用卡清算——用于核算境外外币信用卡境内提取人民币的资金清算业务，此科目一般情况下余额为零。
0315 异地票据清算——用于核算异地外币票据交换清算业务。此科目一般情况下余额为零。
（四）损益类：
0401 营业收入——凡办理清算业务所发生的收益，用此科目核算。
0403 外汇结汇收入——凡经核准，以外汇结汇后收入的人民币，用此科目核算。
0405 金融机构往来收入——凡存放在境内、外银行或其他分局的本外币资金的各种利息收入及金融机构的外币逾期息、透支息收入，用此科目核算。
0410 营业支出——国家外汇管理局各分局办理外汇汇款业务所发生的邮电费等支出，用此科目核算。
0414 业务费用——凡办理各项业务所需购置的交通通讯、办公用品、宣传培训等与清算业务相关的费用，用此科目核算。
0415 金融机构往来支出——境内会员或其他分局存入国家外汇管理局各分局的外汇资金所支付的利息及支付境外账户行的调整利息，用此科目核算。
0425 年终损益——国家外汇管理局各分局办理年终决算时，按规定将各损益科目下各账户年终余额通过分录转入本科目核算。本科目余额反映分局在年度内办理各项清算业务的经营成果。
（五）基金类：
0501 风险基金——分局按有关规定提取的风险基金，用此科目核算。

第三章 外币清算业务会计核算手续
第九条 办理同城外币清算的核算手续。
（一）同城外币票据交换的核算手续。
同城外币票据通过交换后，提出与提入金额必须相等。会计分录为：
借：0313 同城清算
贷：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
或反向。
（二）金融机构办理同城外汇头寸调拨时的会计处理手续。
1．办理金融机构头寸调入时的处理手续。
（1）境外调入。会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
（2）境内调入。会计分录为：
借：0103 存放境内银行
贷：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
若分局在境内指定银行开户的外币存款不足以支付时，可通知境外代理行，把头寸在
规定时间内划入，其会计分录为：
借：0103 存放境内银行
贷：0101 存放境外银行
2．办理金融机构头寸调出时的处理手续
（1）境外汇款。会计分录为：
借：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
贷：0101 存放境外银行
（2）境内调款。会计分录为：
借：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
贷：0103 存放境内银行
国家外汇管理局各分局在国内外汇指定银行的外币存款，可要求该行汇款至分局的境外代理行，其会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0103 存放境内银行
第十条 办理异地外币清算的处理手续。
（一）异地外币票据清算的处理手续。会计分录为：
借：0315 异地票据清算
贷：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
或反向。
（二）异地外汇头寸调拨的处理手续。会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0201 金融机构存款
或 0202 外资金融机构存款
或反向。
（三）辖内往来。会计分录为：
借：0309 辖内往来
贷：0101 存放境外银行
或 0201 金融机构存款
或 0309 辖内往来
或反向。
第十一条 隔夜拆借处理手续。
（一）拆出时的会计分录为：
借：0110 同业拆借
贷：0101 存放境外银行
收回时的会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0110 同业拆借（本金）
0405 金融机构往来收入——利息收入
（二）拆入的会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0207 境内借款
归还时的会计分录为：
借：0207 境内借款
0415 金融机构往来支出——利息支出
贷：0101 存放境外银行
第十二条 外币信用卡的清算处理
（一）接到境外划来的资金时，会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0314 外币信用卡清算
（二）将资金分拨到会员账户时，会计分录为：
借：0314 外币信用卡清算
贷：0201 金融机构存款
第十三条 各分局与中国人民银行当地分（支）行的业务往来。
一、存款准备金业务。
1．缴存时会计分录为：
借：0101 存放境外银行
或 0103 存放境内银行
或 0202 外资金融机构存款
贷：0211 存入存款准备金
2．退还时，会计分录反向。
（二）存入备付金业务。
1．缴存时，会计分录为：
借：0101 存入境外银行
或 0103 存放境内银行
贷：0212 存入备付金
2．退还时反向。
第十四条 定期存款业务的处理。
（一）存放时会计分录为：
借：0102 存放境外银行定存
贷：0101 存放境外银行
（二）到期时会计分录为：
借：0101 存放境外银行
贷：0102 存放境外银行定存
0405 金融机构往来收入 利息收入
第十五条 金融机构存款利息支出处理。会计分录为：
借：0415 金融机构往来支出——利息支出
贷：0201 金融机构存款
0202 外资金融机构存款
0211 存款准备金

第四章 会计账务核算
第十六条 财务核算。
财务核算分明细核算、综合核算两系统。明细核算按账户核算，由各种分户账、卡片账、余额表组成。综合核算按科目核算，由总账、科目日结单、日计表组成。两个系统须根据同一凭证分别进行核算，数字必须相符。
一、明细核算。
（一）分户账是明细核算的主要形式，是各科目的详细记录，必须分货币、按开户行立户。
（二）余额表用来核对总账和分户账的余额和计算利息使用。
二、综合核算。
（一）总账是各科目的总括记录，是核对明细账和统驭明细核算的主要工具，是编制日计表、年报和业务状况表的依据。
（二）科目日结单是每一科目借方和贷方发生额以及传票张数的汇总记录，也是登记总账的依据。全部科目日结单借方和贷方相加的合计数必须轧平。
（三）日计表是平衡当日全部账户和全面反映当日业务活动情况的报表。
第十七条 会计报表
会计报表是会计核算工作的数字总结，综合反映了资产负债和损益状况。会计报表的编制必须做到及时、正确、真实、完整。报表包括以下几种：
日计表：按日分货币编制，依据总账各科目当天发生额及余额填制。
月计表：按月编制，综合反映当月业务情况。
业务状况表：年终编制，综合反映全年业务状况，考核全年计划和经营成果。
损益明细表：年终编制，反映全年各项业务收益和支出状况。
资产负债表：分币别列示外币清算业务在报表日所有资产、负债的类别及金额，反映某一特定日期的财务状况。
年度利润分配表：反映国家外汇管理局各分局外币清算业务年度实现利润按规定进行分配的情况。

第五章 年终决算
每年从1月1日起至12月31日为一个会计年度，12月31日为年终决算日。
第十八条 决算前的准备工作。
（一）各账户、科目必须认真核对，做到总、分账相符。
（二）清理资金。
1．清理“应收及暂付款项”、“应付及暂收款项”，将余额压缩到最低限度。
2．暂收、暂付款项年底若有小金额款项无解决，经领导同意后，转入损益类科目，会计分录如下：
暂收款项转入损益类科目：
借：0203 应付及暂收款项
贷：0405 金融机构往来收入
暂付款项转入损益类科目：
借：0415 金融机构往来支出
贷：0105 应收及暂付款项
（三）清理未达款项，境内、境外账户的未达款项，应主动、及时与有关账户行联系解决。
第十九条 决算日的工作。
（一）全面处理当日业务及核对账户
决算日发生的业务，必须于当日全部入账处理完毕。然后核对明细账与总账的余额，并与有关会员核对账户余额，以保证账账相符。
（二）计算应收及应付利息
按权责发生制，凡属本年的收益和支出，不论是否发生实际收付，都列入当年损益，转账时，会计分录如下：
借：0109 应收利息
贷：0405 金融机构往来收入
或
借：0415 金融机构往来支出
贷：0209 应付利息
次年，按实际到账日办理转账。
利息收入时，会计分录如下：
借：0101 存放境外银行
贷：0109 应收利息
利息支出时，会计分录如下：
借：0209 应付利息
贷：0101 存放境外银行
（三）划转各损益科目和账户，首先将各种外汇损益科目和人民币损益科目账户余额，通过分录转入年终损益科目账户。
划转费用账支出户时，会计分录为：
借：0425 年终损益
贷：0410 营业支出
0414 业务费用
0415 金融机构往来支出
划转收入户时，会计分录为：
借：0405 金融机构往来收入
0401 营业收入
贷：0425 年终损益
结转损益后，除“损益”科目外，其他损益类科目均无余额。“损益”科目贷方余额表示纯益，反之表示亏损。
（四）结出损益后按规定提取风险基金，余额结汇后并入当地人民银行大账。会计分录为：
借：0425 年终损益
贷：0501 风险基金
0302 行局往来
如年终决算为亏损时，会计分录为：
借：0501 风险基金
贷：0425 年终损益
五、编制决算表
（一）编制损益明细表。根据分局所设币种和人民币的损益账户分别编制人民币和各币种的损益明细账。
（二）编制年报表，即业务状况表，综合反映全年业务状况。须填制上年末余额，本年借贷发生额及本年末余额，并分货币编制。
（三）编制汇总美元业务状况表。将各种外币按规定的决算牌价折成美元，与美元业务状况表合并编制。
（四）编制汇总人民币业务状况表。将汇总美元业务状况表按决算牌价折成人民币，与人民币业务状况表合并编制。
（五）编制资产负债表，反映决算日的财务状况。分币别列示决算日所有资产、负债的类别及金额。
（六）编制年度利润表，反映国家外汇管理局各分局外币清算业务当年实现利润按规定进行分配的情况。