归正人员的人权保障问题

王亚西 中国政法大学 国际法专业2004级研究生
曹裕 北京市通州区司法局司法助理员 电话：13810139948

2002年10月1日《浙江省归正人员安置帮教工作办法》正式生效, 沿用了几十年的“刑满释放人员”和“解除劳教人员”这种特殊的称谓，如今在浙江成了一个历史名词,这两类人的称谓被“归正人员”所取代 。2004年我国的宪法修正案明确加入了“国家尊重和保障人权”，标志着我国人权的制度化保障迈上了新的台阶。长期以来，人们在提到服过刑或被劳教过的人时往往将他们视为“另类”，对他们监控多于权利保障，防范多于引导，因此，从某种角度上看，他们刚刚回归到到社会，加上社会对他们的歧视，他们的很多权利难以得到保障。本文拟从国际人权公约对人权的保障，我国对归正人员的人权保护等方面分析一下归正人员的人权保障问题。

一、 主要人权公约对人权的保障

（一）、《世界人权宣言》的规定
《世界人权宣言》（以下简称《宣言》）并不是一个人权公约，只是联合国大会的一个决议，但在长期的实践中已成为各国所能接受的规范性人权文件。宣言成为代表国际社会理解“人权”含义的标志，从而增加了这样的信念：各国政府有义务保障人民享有宣言所宣布的权利 。
《宣言》第一条首先就规定了“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等”，每个人都有固有的尊严和权利，任何人不得任意剥夺，既使曾经犯过罪也是一样。“人人有资格享受本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、
宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”，“人人有权享有生命、自由和人身安全”。因此，每个人都是平等的，并且平等的享有公约规定的生命权，自由权和人身安全权。“人人在任何地方有权被承认在法律前的人格”，“法律之前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视”。法律面前人人平等，这是我国人民对待法律人权的通常理解，也是和国际人权的标准一致的。
《宣言》同时还规定人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障。人人有同工同酬的权利，不受任何歧视。每一个工作的人，有权享受公正和合适的报酬，保证使他本人和家属有一个符合人的尊严的生活条件，必要时并辅以其他方式的社会保障。工作权和获得报酬权是每个人得以生存的基本保障，因此，工作和获得报酬是每个人都应享有的权利，国家和社会应该保障人们的工作权。
另外，《宣言》还规定了人人都有受教育的权利。教育的目在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。受教育对现代社会的人来说是一项最基本的权利，它除了能使人获得求生之道的本领外，也能陶冶情操，提高人的素质，并更好的注重人权和自身的义务，促进社会的和谐发展。
（二）、《经济、社会、文化权利国际公约》的规定
《经济、社会、文化权利国际公约》（以下简称《公约》）第三条规定，本公约缔约各国承担保证男子和妇女在本公约所载一切经济、社会及文化方面享有平等的权利。本公约缔约各国承认工作权，包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利，并将采取适当步骤来保障这一权利。人人享受公正和良好的工作条件。《公约》还规定了社会保障权，即人人有权享受社会保障，包括社会保险。《公约》同样承认人人有受教育的权利。
（三）、《公民权利和政治权利国际公约》的规定
《公民权利和政治权利国际公约》在其第六条、第十七条和第二十六条分别规定了生命权，维护隐私和家庭生活的权利以及禁止歧视。具体包括人人有固有的生命权，这个权利应受法律保护，不得任意剥夺任何人的生命。任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他的荣誉和名誉不得加以非法攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身分等任何理由的歧视。
以上是主要的三个关于人权的公约对人权保护的几个方面，主要在于对生命权，生存权，平等权，工作权，受教育权和隐私权的保护的规定，也这是归正人员最容易得不到保障的个项权利。我国是以（依）法治国的社会主义法制（法治）国家，在维护和发展人权方面正在做出积极的努力。归正人员做为社会的一部分，他们是少数的，某种意义上说也是弱势的，并且如果他们的权利得不到很好的保障，极有可能诱发他们再一次犯错甚至犯罪，对其他人的合法权利造成威胁，因此他们的权利应值得我们的特别关注。

二、 归正人员有哪些特别值得关注的人权

归正人员是经过法律处罚，并且执行完毕的人员。他们在法律上享有和普通公民同等的权利。归正人员在服刑完毕后或者解除劳动教养后，回归到隔绝了几年甚至十几二十年的社会，不但对社会感到陌生，还往往受到社会的歧视，他们以前的错就被打上“前科”的烙印，时时刻刻跟随着他们。在他们兴奋的回到家里时，四处的异常目光会让他们茫然无措，所以，如何让归正人员得到平等的对待，让人们对他们是多一些的宽容与关怀，而少一些的猜疑和防备，是最重要也最难的一点。另外，直接关乎生存的权利也是值得关注的。
首先就是生存权问题。归正人员在服刑完毕或者劳动教养结束后原则上送回原籍、捕前所在地或直系亲属所在地，由社会采取多渠道、多层次、多种形式的办法安置，个别确实无家可归而又自愿留下就业的，由原劳改单位收留安置 。归正人员在回归社会后，首先面临的就是生存问题。归正人员在被判处刑罚时或被劳动教养时常常伴有罚金，没收财产，民事赔偿等问题，家里人为了寻求法律帮助而花费也不少，因此很多归正人员的家庭陷入了生活的困境。归正人员回归后，一般又没有工作，没有其他的收入，所以其家人和本人的最基本的生存问题就面临着巨大的威胁。
其次是工作权。归正人员回归社会后，绝大部分面临重新获得工作，在寻找工作的过程中，他们会遇到比一般人更多的困难。一部分归正人员以前就是因为没有文化或者文化低而犯了错，在监狱或劳教场所生活了几年后，他们的文化水平并没有提高很多，却有很多人因此而失去继续学习的机会。所以在这时他们去找工作是十分困难的。由于没有文化，加上有犯罪前科，招工单位往往将他们拒之门外。虽然寻过许多家中介，问过若干家单位，但他们往往连面试的机会都争取不到。另外一部分归正人员既使有较好的文化，仅仅因为他们有“前科”的污点，社会同样也拒绝给予他们工作。许多工作单位在知道应聘者曾犯过错或有犯罪的历史后，很多就将他们拒之门外了。我国1997年刑法典第一百条也规定 “依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒”，这里本人暂且不论此条规定是否有积极意义，至少现实生活中，用工单位在知道其工作人员有犯罪记录时，往往会找出各种理由将他们开除掉的。此外，一些地方对有前科的人在从事某些行业时也做出了限制。比如《上海市特种行业和公共场所治安管理条例修正案（草案）》中新增加的第八条规定，有下列情形之一的人员，不得担任娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，不得参与娱乐场所的经营管理活动：（一）因犯有强奸罪，强制猥亵、侮辱妇女罪，组织、强迫、引诱、容留、介绍卖淫罪，赌博罪，制作、贩卖、传播淫秽物品罪，或者走私、贩卖、运输、制造毒品罪，曾被判处有期以上刑罚的；（二）因犯罪曾被剥夺政治权利的；（三）因违反治安管理规定被依法吊销营业执照的娱乐场所单位的法定代表人和经营负责人，自被吊销营业执照之日起未满两年的 。虽然某些行业对犯过某些罪行的人限制进入有一定的道理，但这个范围的宽窄应严格把关，并随时对其进行评价，一旦条件成熟时，则应放宽限度。
再其次是归正人员的受教育权问题。很多归正人员在回归社会时都已过了正常的受教育的年龄，虽然他们在服刑过程中也会接受一些基础的教育，但毕竟是有限的。回到社会后，他们获得正常的受教育的机会很小，在通过各种渠道求学的过程中，也常常得到像找工作一样的待遇。
最后归正人员的隐私权也值得特别关注。归正人员由于受到刑事处罚或被劳教而被记入其历史档案，成为一生跟随他们的历史污点。对此，每个归正人员都是不愿提起的过去的伤痛，虽然通过教育和改造他们已汲取了教训，但对自己受的的惩罚是每个人都不愿向大众宣扬的隐私。可是由于归正人员犯过错，他们周围的人很多是知道这一点的，周围的人很多则缺乏保护隐私的意识，或者认为宣扬别人曾犯过错并不是侵犯别人隐私的行为。由此更多的人对归正人员投来一样的眼光，给归正人员的心理和生活造成巨大的负担。
归正人员的平等权，生存权，工作权，受教育权和隐私权只是归正人员的权利中最容易被侵犯的几项权利，其最终还是来源于对归正人员的不平等对待，对归正人员的权利保护没有正确的认识。世界上每一个国家都有归正人员，绝大部分国家也都是联合国的成员，也是《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国，各国有义务根据公约的要求，保护其国民的人权，当然就包括归正人员的权利。我国不仅是联合国成员，还是联合国常任理事国，我国也批准加入了《经济、社会、文化权利国际公约》，批准《公民权利和政治权利国际公约》也指日可待，因此，我国在保障归正人员的权利方面也正在做出积极的努力。

三、 我国归正人员人权保障的现状

（一）、政策体现
1994年出台的《监狱法》明确规定：刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。
2004年我国中央社会治安综合治理委员会等颁布了《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》 ，意见中指出充分认识做好刑释解教人员促进就业和社会保障工作的重大意义，要求加强就业技能培训，实行扶持政策，落实刑释解教人员的责任田和社会保障。同时，文件在提出这些一般性要求外，还提出了许多具体的量化措施，比如“在2005年年底以前，刑满释放人员、解除劳教人员从事个体经营的，国家将给予免征3年营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税的优惠政策”，这就大大提高了文件的可操作性，相信会对刑释人员的扶持和救助有相当的推动。
另外我国早在一九八三年公安部、劳动人事部就颁发了（劳）５１号文件《关于刑满留场（厂）就业人员有关待遇问题的通知》，对刑满留场（厂）人员权利加以保障。以后又颁了了补充通知，对其进一步完善。
此外，从2002年起，我国逐步实行安置帮教政策。安置帮教工作是在各级党委、政府的统一领导下，主要依靠各有关部门(各级司法行政部门)和社会力量对刑满释放、解除劳教人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育管理活动。其含义：一是对刑释解教人员进行帮助教育；二是对刑释解教人员予以就业前的过渡性安置工作，安置帮教是一项综合性的社会工程，是社会治安综合治理的重要方面，需要各级党委、政府及有关部门的统筹安置、齐抓共管 。我国的安置帮教试行工作已日渐成熟，政府已在考虑这方面的立法问题。
在地方上，各省市对归正人员的权利保障各有不同，都在摸索道路，制定政策，积极的保障归正人员的权利。比如最先把刑满释放人员和解除劳教人员更名为归正人员的浙江省，体现了法治进步；湖南首次为即将刑满释放人员办专场招聘会 ；沈阳出台城市就业新政策，部分归正人员可以享受低保待遇 。各地的司法行政机关也在努力做好归正人员的安置工作。
（二）、社会扶持
归正人员的权利保障不仅需要国家法律和政策的大国保障，还需要社会的关心和扶持。归正人员最终是回归到接纳他们的社会当中，如果社会对他们不给予帮助，那么即使有再好的政策，也难落到实处。
2003年9月18日CCTV-12播出了一期“关注刑满释放人员的归宿”的节目，节目中介绍了中途服务站这一社会机构。中途服务站最早是在1997年的时候创办的，创办人是警察张淑琴，到今天（2003年9月18日）为止，服务站已经先后帮助了，将近100位刑满释放人员，从2001年以后，服务站不再接受男性，转为专门救助女性的刑满释放人员。
2004年4月，一个名叫潘锐的归正人员在北京市大兴区工商局注册成立了“爱心导航文化交流中心”。 中心的帮助对象：在押和在教的人员；已刑满释放和解除劳教人员；有犯罪倾向的青少年；社区矫正人员；有刑事犯罪记录的精神病患者和吸毒人员及其他弱势群体。爱心导航成立一年多来，有文字记录的数字统计：接听热线：平均每天达到20次左右，至今约有5000次；帮助个案：有前科记录的70多人；安置就业：15人；制止犯罪：12起；此外还走进监狱劳教所，对服刑人员开展专题讲座 。可见，社会也在对归正人员的权利保障做出努力。

四、 归正人员人权保障的未来

虽然我国在归正人员的权利保障方面做出了很多的努力，社会也在寻求渠道更好的接纳他们，但是对归正人员的权利保护力度仍然不够，目前仍有大量的归正人员权利得不到很好的保障，社会上也还有很多人对他们带有歧视和敌意，因此如何才能充分的保障归正人员的权利，归正人员的人权保障未来如何也是值得我们探讨的。
首先我国有学者在探讨前科消灭制度。前科消灭制度，属刑罚执行体系。是对有前科的人，经过法定程序，宣告注销犯罪记录，恢复正常法律地位的一种制度 。前科消灭制度主要是针对未成年人。对被判过刑罚或认定过有罪的未成年人，依法视为无刑事前科，或由法官依据一定的情况和程序宣布消除其刑事污点，视为未受过刑事处分等，对未成年人犯罪的前科进行消灭，已形成一个世界性趋
势 。国外在这方面已有比较成熟的立法。比如1974年联邦德国青少年刑法第97条规定：“如少年刑法官确信，被判处少年刑罚的少年犯用无可指责的行为证明自已是一个正直的人，他就以官方的名义，或者根据被判刑的犯罪分子的家长或法定代理人的申请，宣告取消刑事污点。根据检察官的申请，或者在提出申请时，被判刑的犯罪分子尚未成年的情况下，根据少年刑事诉讼办理机构的代表的申请，也可以取消刑事污点。” 1971年修正的《瑞士刑法》第99条，规定了对未成年人犯罪“处罚记录之注销”的制度。《法国刑事诉讼法典》、英国的《前科消灭法》也规定了撤销犯罪记录的制度 。
前科消灭制度主要是针对未成年人，由于他们在犯罪时尚未成年，因此回归社会后年龄也并不大，这一部分的归正人员的人权保护也尤显重要。如果能给他们消除前科，那么他们以后的学习，工作所受到的影响就几乎为零，因此是对未成年人一个很好的保障方法。
其次本人认为国家应该努力探索对归正人员人权保障方面的单独立法。虽然我国有监狱法等法律和一些法规、政策等关于归正人员人权保障的规定，但这些规定都是比较零散的，规定得也不全面，还有一些只是比较原则性的规定，没有细化，在实践中难以操作。因此如果能出台一部专门的归正人员权利保障法，相信会是我国立法的一大进步，也会是我国在人权保障方面的一大时步。
陕西省人民政府


陕西省建设项目统一征地办法

陕西省人民政府令第78号

　　
《陕西省建设项目统一征地办法》已经省政府2001年第31次
常务会议通过，现予发布施行。







省长：程安东



二○○二年一月八日







陕西省建设项目统一征地办法







第一条 为了规范统一征地工作，保护、开发和合理利用
土地资源，保障建设用地环境和耕地占补平衡，根据《中华人民共和国土地管理法》、《陕西省实施（中华人民共和国土地管理法）办法》的有关规定，制定本办法。　　



第二条　在本省行政区域内实施统一征地，适用本办法。本办法所称统一征地是指根据建设项目需要，经国务院或者省人民政府批准后，由县级以上人民政府统一组织实施，将农民集体所有土地征为国有的行为。　



第三条　统一征地应当坚持依法公开、合理补偿、妥善安置的原则。　



第四条 省、市、县、区国土资源行政主管部门分别主管本行政区域内的建设项目统一征地工作。　　



第五条　建设项目统一征地工作实行统一组织管理，分级负责实施的制度：　　



（一）省国土资源行政主管部门负责实施跨设区市的能源、交通、水利和省政府确定的其他国家、省重点建设项目的统一征地工作；



（二）设区市国土资源行政主管部门负责市辖区范围内和本行政区域内跨县（市、区）建设项目的统一征地工作；县（市、区）国土资源行政主管部门负责本行政区域内建设项目统一征地工作。



第六条 建设用地单位不得与被征地单位或农村村民协商征地事项。　　



第七条　依法通过行政划拨方式供地的其他建设项目用地可以按项目实施统一征地。　　在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，实施城市规划的建设项目用地由城市人民政府国土资源行政部门按批次实施统一征地。　



第八条　按项目统一征地依照下列程序实施：　



（一）建设项目可行性研究报告经依法批准后，由有权实
施统一征地的国土资源行政主管部门根据建设项目初步设计对拟征用土地进行调查，编制征地补偿费等征地费用概算。



（二）建设用地单位具备申请用地法定条件后，应当与有权实施统一征地的国土资源行政主管部门签订《统一征地（拆迁）实施协议书》（简称《统征协议书》）。协议内容包括：统一征地工作的组织形式、双方职责，征地范围和土地数量、质量，征地拆迁补偿标准和安置办法，征地费用的计算和付款方式、付款时限，供地方式及交地时限，违约责任，争议解决方式，因设计变更、地类变化发生增补费用的补偿标准等。　



（三）县级以上人民政府自收到批准征地文件之日起10日内，在被征用土地所在地的乡（镇）、村发布公告。公告内容包括：批准征地机关、批准文号、批准时间，批准征用土地的用途、范围、面积以及被征用土地的所有权人、征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿登记的机关、地址、联系办法和办理征地补偿登记的时限等。　　



被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的国土资源行政主管部门办理征地补偿登记；逾期不登记的，其补偿内容以国土资源行政主管部门的调查结果为准。　



（四）实施统一征地的国土资源行政主管部门组织有关单位核实补偿登记事项，拟订补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地单位和农村村民的意见。国土资源行政主管部门将征地补偿安置方案报同级人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况。补偿、安置方案内容包括：土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费标准和支付对象，征地拆迁安置办法。　　



（五）征地补偿、安置方案经同级人民政府批准后，由国土资源行政主管部门组织实施。　



（六）在建设用地单位依法缴纳有关税费后，国土资源行政主管部门按《统征协议书》约定提供土地。建设用地单位应当依法办理土地登记手续，并按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划转批准文件规定的用途使用土地。国家、省重点建设项目实施统一征地前，由省国土资源行政主管部门与发布征地公告、组织实施统一征地的市、县、区人民政府签订《重点建设项目统一征地（拆迁）责任书》，内容包括：双方职责、征地费用和付款方式，建设用地环境保障，交地时限，奖惩办法等。



第九条 分批次统一征地依照本办法第八条第一款第（三）项至第（六）项程序实施，除法律、行政法规规定以划拨方式供地的建设项目外，建设用地单位必须通过招标、拍卖等有偿方式取得土地使用权。　



第十条 县级以上人民政府发布征地公告后，被征用土地的所有权人、使用权人应当在30日内申请土地登记机关注销被征用土地的农民集体土地所有权、使用权证书；逾期不申请的，由土地登记机关直接注销其土地权属证书。



　 第十一条　征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。征用土地按下列标准补偿：　　



（一）用土地的补偿费、安置补助费和青苗补偿费，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十九条规定的标准补偿；　　



（二）征用林地按《陕西省征用占用林地及补偿费征收管理办法》规定的标准补偿；　



（三）被征用土地上零星树木参照《陕西省征用占用林地及补偿费征收管理办法》规定的标准补偿；　



（四）被征用农用地上用于农业生产的附着物按重置价扣除折旧适当补偿；被征用建设用地上的建筑物、构筑物根据用途、结构、使用年限等因素划分类别、等级，确定补偿单价；　



（五）被征用土地上的坟墓，按新旧程度不同给予80－300元迁移费，限期迁移；逾期按无主坟处理。增加安置补助费的，必须符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第六款的规定。　　



第十二条　能源、交通、水利等以划拨方式供地的国家、省重点建设项目，征地补偿可按本办法规定标准的低限补偿。法律、法规另有规定的，从其规定。　　



第十三条　管线工程，除站点设施用地按征地补偿标准补偿外，依法取得地下管线用地等土地他项权利的，按造成的实际损失适当补偿。　



第十四条　被征用土地上的违法建筑物、构筑物和征地公
告发布后抢建的建筑物、构筑物，抢种的农作物、树木等，不予补偿。　　



第十五条　征用土地补偿费支付给被征用土地的农村集体经济组织，用于发展生产；地上附着物及青苗补偿费支付给地上附着物及青苗所有者；需要统一安置人员的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人。征地补偿费可以分期支付。有计划地推广征用土地补偿费由一次性补偿向分次补偿过渡的试点。禁止任何单位和个人侵占、挪用征地补偿费。征地补偿费收取、管理、使用情况，由财政、审计行政主管部门会同上级国土资源行政主管部门依法监督检查。　　



第十六条　征用土地造成管、线、路等迁建改建的，由组织实施统一征地的人民政府协调，建设用地单位支付费用。　



第十七条　在统一征地补偿过程中出现征地补偿费用概算以外的不可预见费用，由实施统一征地的国土资源行政主管部门与建设用地单位另行结算。　



第十八条　征地补偿费由实施统一征地的国土资源行政主管部门向建设用地单位收取，实行专户管理，专项用于征地补偿。　　



第十九条　征用耕地用于建设的，必须按照“占多少、垦多少”的原则实行占补平衡，由占用耕地单位负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省政府确定的耕地开垦费缴纳标准缴纳耕地开垦费。　



第二十条　按本办法征用土地的，用地单位应当按国务院价格、财政行政主管部门规定的标准向国土资源行政部门缴纳
征地管理费。　　



第二十一条　在统一征地工作中成绩显著的单位和个人，由组织实施统一征地的人民政府给予奖励。　



第二十二条　违反本办法第六条由县级以上人民政府国土资源行政主管部门对双方当事人给予警告；对负直接责任的国家工作人员，由有关部门依法给予行政处分。



第二十三条　国土资源行政主管部门在统一征地中违反本办法规定收费的，由县级以上人民政府价格行政主管部门责令改正；情节严重的，对负直接责任的主管人员和其他直接责任人员由有关部门依法给予行政处分。　



第二十四条　违反本办法第十五条第二款规定，单位侵占、挪用征地补偿费的，由上级行政主管机关责令限期改正；违反财政、审计法律法规的，由有关行政主管部门依法给予行政处罚；情节严重的，对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分；个人侵占、挪用征地补偿费的，依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。



　 第二十五条　违反土地管理法律、法规和本办法规定，拒绝、阻挠统一征地的，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门责令改正；对拒不交出土地的，由实施统一征地的国土资源行政主管部门申请人民法院强制执行。



第二十六条　当事人对国土资源行政主管部门作出的具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。



第二十七条　本办法自二○○二年三月一日起施行。