误诊误治与医疗损害责任探究
浙江宣盛律师事务所（324000）余成善
柯城区太真路1号四楼

关键词：误诊误治 误诊不等于过错 临床思维正确 医闹 医疗损害责任
内容提要：误诊误治是在临床实践中客观存在，是医务人员不可避免的一个认识阶段，也是医学发展过程中的一种正常现象。在误诊误治中确有存在医疗过错，可以按照《侵权责任法》有关医疗损害责任中规定，承担赔偿责任。在误诊误治中，属于医疗意外，不存在医疗过错，换言之，误诊不等于过错时，患方应通过医学科普知识去了解误诊误治，可千万别发生“医闹”。另外，笔者对照《侵权责任法》的规定，讨论了医疗机构如何防范“医闹“的措施。

误诊误治在临床实践是客观存在的，近年来在医患矛盾日益尖锐，医疗损害赔偿案件逐年增多，是因为有些患者及其家属对误诊误治的不理解，对医疗行为的局限性和高度风险性的不理解，把临床医学中发生的医疗意外（难以预料、难以防范）、心脏病猝死或急死（有的可以预料，难以防范）、难治性疾病的未愈一概归罪于医生的“误诊”。为此，笔者认为，尽管我国医学教育中还没有误诊医学的教材，但在司法实践中，需要了解误诊误治方面的知识及其发生的客观规律，并加以宣传，普及医学科普知识，使患者及其家属也知道，医生是人不是神，误诊误治与患者的就诊时间，病史客观、真实的采集，当地的医疗设备条件，医师的执业水平（思维方式）等因素相关。这样可以减少医患之间的冲突，缓和误诊原因而产生的矛盾。
鉴于“误诊误治”的概念，至今也没有一个具有权威性的界定，各医疗专家的观点也不尽一致，故笔者收集有关代表性的版本，并结合《侵权责任法》中有关医疗损害责任予以探究，以示抛砖引玉。
下面介绍有关版本中的观点：
一、医疗纠纷 百问百答（注1）
何谓误诊误治？是指由于医务人员工作不负责任或者专业技术水平没有达到按理应该达到的标准而导致的诊断错误或治疗错误。但是必须十分明确，并不是诊断错误或治疗错误都可称误诊误治。现代医学科学的高度发展，对人体的认识和对疾病的认识十分有限，还无法对它们作出正确诊断。
判断误诊误治从以下二方面考虑：（一）医生在诊疗过程中有无不负责任的行为，如不认真问病史，不详细体格检查，不认真分析病情，不完成应该检查的项目，自信不听取他人意见，鲁莽行事不向上级医师请示汇报，不顾病情疑难危重不及时会诊、转诊而酿成误诊误治；（二）医生不钻研业务、技术水平低下，与技术职务完全不相称，对可以认识的疾病未能认识，对可以治疗的病人造成误治，使病人疾病不愈，甚至加重。
在误诊误治中，最为关键的是不认真执行临床技术操作规范，对病人不认真仔细的体格检查。
二、医疗事故认定与医疗纠纷处理（注2）
所谓误诊，指错误诊断。严格说来，误诊不等于过错。该论文论述造成误诊的原因很复杂，大致分为二类。一类是医务人员在诊疗过程中存在着过错（过失）造成；另一类是医务人员在诊疗过程中非过失因素造成，如病症自身发展规律特殊，在某些阶段症状反应不明显，个体差异的不同等。结论是只要出现误诊就一概归咎于医务人员。
该文还根据专门研究误诊专家的观点，在此一并予以介绍，共分为五类。
（一）诊断错误。其中把漏诊归属于误诊，又细分为：
1、完全漏诊，如有病诊断无病；甲病诊断为乙，甲属漏诊。
2、完全误诊，如无病诊断有病；甲病诊断为乙，乙属误诊。
（二）延误诊断。指各种原因导致诊断时间延长。各种原因中指病史的采集、叙述不全，症状、体征不典型，技术设备条件限制，医师的思维方式和经验、知识能力的局限、未及时会诊等。其中失去有效的治疗时机，也属延误诊断，且以病情的好转或痊愈作为标准。
（三）漏误诊断。指的是各种原因引起的诊断不完全，患者同时患有几种疾病，只对其中一种疾病作出了诊断。
漏误诊断可分为三种：
1、诊断出次要疾病，遗漏主要疾病诊断。
2、对住院中出现的新疾病，并发症遗漏。
3、在治疗中对使用药物毒副作用，设有高度重视，致后遗症遗漏，如药物中毒性肝炎。
（四）病因判断错误。病变部位、性质诊断正确，疾病原因错误。如肺部炎症的诊断基本明确，将肺结核、真菌炎症当肺炎治疗，治疗无效，延误治疗。
（五）疾病性质判断错误。对疾病的部位，病因作了正确诊断，但病理变化作了错误判断。如急性胰腺炎可分水肿型、出血坏死型，治疗方法完全不同。
三、误诊学——一个独立学科（注3）
误诊是医学发展过程中的一种正常现象，具有可知可防的相对性。
误诊的原因，从认识论上看，单纯思维、定向思维、惯性思维等思维缺陷所导致。
误诊的因素，有循征不全，证据检索不力，思维方法错误及盲目运用不可靠的证据。
美国在保障医疗安全中有一些作法，如伤害控制和预防医疗事故是平行的，医疗错误可以设计一个系统来预防，使执行人员难于做错事而易于正确操作，从而避免医疗事故。临床问诊、体格检查、辅助检查是医生的基本功。除方法正确外，医学理论知识还必须正确，才能得到可靠的诊断结论，不能先入为主。
该文作者还阐明建立诊疗全程误诊标准的判断概念：以误诊时间、判断尺度、误诊环节、误诊原因、误诊后果、评价六要素作为误诊书面判断格式等。
作者认为，误诊学已发展成为医学领域中一个独立学科并取得丰硕成果，……逐步建立起误诊学研究队伍，使误诊学研究持久开展下去。
四、笔者在百度百科中发现有一位医学专家对误诊误治的解释，比较客观，符合临床实践，在此予以介绍。
误诊误治在临床工作中是客观存在的，不仅罕见病、疑难病易误诊，就是常见病、多发病也会被误诊，不仅经验少的低年资医生有误诊，就是经验丰富的高年资医生也难免会发生误诊；不仅设备简陋、技术薄弱的基层医院有误诊，就是技术力量雄厚的大医院也难以杜绝误诊；不仅医德医风恶劣的医生易误诊，就是风范高尚的医生也不能保证不误诊。因误诊原因众多，既有医德医风的问题，也有医院管理、设备条件、业务水平、专业特点和疾病本身的因素。
有人指出发生误诊诸多因素中，思维方法的偏差在整个误诊病例中占50—60%，如果医生的临床思维正确的话，误诊就可以从30%减至18%左右，那将减少多少医疗资源的浪费和患者的损失。
综上所述，笔者有关误诊误治小结以下几点：
其一，误诊误治在临床实践中客观存在，是医务人员在诊疗活动中不可避免的一个认识阶段，也是医学发展过程中的一种正常现象。
其二，在误诊误治中，医疗机构确有存在医疗过错，可以适用《侵权责任法》第七章有关有关医疗损害责任的规定，承担赔偿责任。
其三，在误诊误治中，属于医疗意外情况，医疗机构不存在医疗过错，换言之，误诊不等于过错。
其四，误诊误治中原因复杂，及其防范措施是误诊学中研究的对象。
其五，误诊学已发展成为医学领域中的一个独立学科，可以评价医疗机构是否存在医疗过错。
《侵权责任法》实施以后，有关医疗损害责任的规定，已上升为医疗民事责任。根据侵权责任归责原则的法理，在过错责任原则确定侵权责任的构成，须具备损害事实，违法行为，因果关系和主观过错四个要件。
下面笔者就在误诊误治中，医疗民事责任构成的四个要件予以分析。
1、损害事实。在侵权责任中，损害事实是侵权损害赔偿责任的前提条件，无损害事实，即无侵权责任的产生。在《侵权责任法》实施以前，最高人民法院公报，2003年3月（总第83期）“当前民事审判的几个主要问题”一文中，关于医患纠纷案件的处理问题。人民法院在审理因医疗行为而发生损害赔偿案件时，要正确理解上位法与下位法之间的关系时指出：“至于患方与医疗机构之间是否存在医患法律关系（笔者认为提供挂号单、入院许可证即可），患方是否存在损害事实，是否存在实际损失、损失多少等，举证责任均在患方。
2、违法行为。《侵权责任法》实施以后，医疗机构及其医务人员的违法行为，应适用该法第七章医疗损害责任中第54条至第64条的规定，而不再适用《医疗事故处理条例》第二条的规定。医疗机构及其医务人员在具体实施中是否有违法违规行为的主要依据，看其医疗行为是否符合《临床技术操作规范——各科分册》中的技术标准、操作规程。
3、主观过错及其因果关系。在本文误诊误治的小结中其二、其三部分，医疗机构及其医务人员是否存在医疗过错及其因果关系是医疗纠纷处理中最为关键和核心问题，患方通常对误诊误治知识比较缺乏或不具备，在此时，需要有专门研究“医疗损害责任”的专家予以鉴定后，才能做出客观科学的结论。
误诊学在临床医学中已发展成为一个独立的学科，在司法实践中，可以评价医疗机构及其医务人员是否存在医疗过错，这与《侵权责任法》有关医疗损害责任中规定适用过错责任原则相一致。故笔者认为，患者及其家属亦应当通过医学科普知识去了解误诊误治，一旦期望值很高又出现不可预测风险而致亲属病亡时，至少不会出现“医闹”现象，而会理性的通过法律的正当程序去解决。
商业部


商业部关于印发商业、粮食、供销企业严格制度堵塞漏洞的意见的通知

1984年7月24日，商业部

为了加强商业企业、粮食企业和供销企业的内部管理，严格制度，堵塞漏洞，分别拟定了商业、粮食、供销企业严格制度，堵塞漏洞的意见（以下简称《意见》），并经全国商业厅局长会议、供销社主任会议和夏粮会议讨论，现随文印发，有关问题通知如下：
一、统一思想，提高认识，正确解决“活”与“管”的关系。对外开放，对内搞活经济，是我们的基本国策。几年来的实践证明，这个政策是完全正确的，必须坚决贯彻执行。该放开的必须放开，该搞活的必须搞活。但是，企业内部的管理必须加强，只有把必要的管理制度建立健全起来，把贪污盗窃、侵吞国家资财的漏洞堵塞死，才能更好地贯彻对外开放，对内搞活经济的政策。
二、建制堵漏是经营管理中的重要组成部分，是企业的一项重要工作，不只是哪个职能部门的事。各级商业行政部门和企业的领导都要亲自抓，一年抓几次，抓出成效来。企业领导要组织有关职能部门研究建制堵漏问题。
三、要采取各种形式，宣传建制堵漏的重要意义，做到人人皆知，不断提高广大职工群众和干部对加强管理的认识。发动和依靠职工群众加强对企业的管理。
四、各省、自治区、直辖市商业（服务）、粮食厅（局）和供销社，要根据本地区、本行业的实际情况，拟定贯彻《意见》的具体办法，并抄送本部。

关于商业企业严格制度堵塞漏洞的意见（1984年7月24日）
商业企业在打击经济领域严重犯罪活动和财务大检查中，揭发出大量的贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿以及违法乱纪等问题。产生这些问题的原因，主要是企业领导班子软弱涣散，思想政治工作薄弱，纪律松弛，管理混乱，制度不严，有章不循。为了加强商业企业的管理，严格制度，堵塞漏洞，特提出以下意见：
一、加强领导，实行经理负责制。根据国家有关规定，国营商业企业（包括商办工业、饮食服务、储运、农牧企业）逐步实行经理（厂长、主任）负责制。企业的经营管理由经理（厂长、主任）全权负责，对企业经营管理行使统一指挥权。对企业的资金、商品、物资等财产的安全完整和合理使用，对维护企业正常的经营秩序和改善经营管理，提高经济效益负完全责任。所有企业都要有计划、有步骤地对企业经营管理中的漏洞进行全面检查。针对发现的问题，建立健全制度。凡是过去行之有效的制度都要恢复起来，不健全的要健全，没有的要建立。要经常检查规章制度的执行情况，坚决改变无章可循、有章不循和执章不严的状况。企业领导都要懂管理，要依靠和发动全体职工加强企业管理。领导要亲自抓业务和财务工作，既抓经营也抓管理，克服重经营轻管理、重业务轻财务的倾向。要把企业管理列入议事日程，经常研究经营管理中可能发生的问题，及时采取有效措施，堵塞漏洞，防患于未然。确保国家资金、商品等财产的安全。由于领导上的官僚主义，无章可循和有章不循，致使国家财产遭受损失，要追究企业领导人的责任。
二、加强职工教育，提高职工素质。目前商业队伍中的问题比较多，主要是政策业务水平低，服务态度差，素质不高。近几年来，虽然也抓了队伍建设，但抓得还很不够。要改变只单纯抓业务不抓队伍建设的倾向。要狠抓队伍的思想、作风和组织建设，所有企业都要对职工进行政治教育和业务技术培训。开展法制教育，道德教育，增强法制观念，不断提高职工群众的政治思想觉悟，不断提高严格遵守国家法律、法令和财经纪律的自觉性，树立政治责任感和主人翁责任感。勇于揭发各种经济犯罪，违法乱纪和损失浪费国家资财的行为。要进行业务技术培训，不断提高业务技术水平，提高服务质量，改善服务态度。今后，新增人员必须坚持考试，择优选用，坚持先培训后工作的制度，提高企业和职工的素质。
三、建立健全岗位责任制。要按照企业的不同情况，根据责权利相结合的原则，建立健全各种形式的经营承包责任制和岗位责任制，从企业领导人到全体职工都要有明确的分工和岗位责任。企业的各职能部门，要明确各部门的职责范围，建立相互联系、相互督促、相互制约的制度，并经常检查执行情况。由于分工不明，岗位不清，互相推诿，造成业务混乱和经济损失的，应分别不同情况，追究有关人员、职能部门和企业领导的责任。
四、健全商品购销调拨制度。商品购销调拨要按规定签订经济合同或协议。组织收购商品，应当按照合同、协议或计划规定进行。要加强调查研究，做好市场信息工作，防止盲目采购造成积压损失。发运商品必须填写商品调拨单，随货同行。调出调入双方都必须认真按照合同规定分别办理商品发运和验收。发现包装破损，商品短少和不符合合同规定的，应及时查明，作出记录，按有关规定处理。
货款结算应按有关规定和银行结算办法办理，一般不得携带现金到外地采购商品。确属必须以现金结算的应按照中国人民银行一九八四年二月二十七日《关于加强现金管理的几项暂行规定》办理。
对于没有建立正常购销关系，生产经营情况不明的集体企业，必须事先调查清楚，签订经济合同并保证有支付能力的方可办理成交和货款结算。对城乡专业户、个体户货款的结算，必须实行先收款后付货的制度，原则上采取现金结算。商业企业收购集体企业和专业户、个体户的产品，收到商品验收合格以后才可支付货款。
五、加强商品零售管理。零售企业也要认真编制经营计划并积极组织实施。到外地采购商品必须认真核算经济效益，防止经济损失。购进商品必须认真验收，品种、规格、质量、数量等都要和发货凭证核对相符。未经点验，不得付款和销售，以分清经济责任。有条件的单位要建立商品小库，前柜和后库的商品要划分清楚，办理出入库手续。要在方便顾客的原则下，加强销货款的管理，建立健全销货款和商品的管理制度并严格执行。有条件又有必要的可设收款台，由专人负责收款。采用一手钱一手货销售方式的，收找货款必须唱收唱付。要建立柜台纪律。经营肉食、水产、蔬菜、水果等鲜活商品的零售商店，销售量较大的要随时清理收缴销货款，改变开门一堆货、关门一堆钱的销售方法。经营肉、禽、蛋、水产、蔬菜、水果、糖果、糕点、油盐酱醋以及其他以过秤计量销售的散装商品的零售商店、柜组，要研究制定相应的制度。营业时间原则上要二人以上站柜台，建立轮番换班制度。营业终了，销货款必须由二人以上共同清点并在“销货款清单”上共同签字及时交给财会部门或直接送交银行。银行“送金簿”的金额必须和“销货款清单”一致。
零售单位的库存商品，每月必须全面盘点一次，必要时进行突击盘点。实物负责人调动工作和商品调价，应及时进行盘点。盘点结果发生的差异，按会计制度规定处理。
要制定商品损耗率和销货款差错率。由于各地的气候条件和经营情况的不同，制定全国统一的零售商品损耗率比较困难，各零售企业都要根据当地的气候、温度、湿度等客观条件和经营商品的不同特点，发动群众在主管公司的统一领导下，对有损耗的商品制定分商品的损耗定额或综合损耗率。经常有溢余的商品也应根据不同的商品，制定商品溢余率。经营没有溢耗的商品，要制定合理的销货款差错率。商品损耗只作为核算当月库存商品的依据，不得跨月互相抵用，也不得以定额损耗率估计实际损耗。
健全销货退回的管理。钟表、电器、高级服装以及其他贵重商品发生退货时，必须填制退货发票并由另一人证明方可退款。
加强物价管理。零售商品都要标明价格，发挥群众监督。坚决制止短斤少两、掺杂使假、以次顶好、变相涨价等损害消费者利益的错误行为。要采取各种形式，发挥商店部组柜组之间、营业员之间的相互监督作用。有些商店可以建立职工监督小组或监督委员会等组织，监督检查企业的经营情况。
议价商品和平价商品要分柜组经营，单独核算，明码销售，防止提级提价或错价销售。经营浮动价格商品的企业，要严格执行国家有关浮动价格的规定，并根据本企业的经营情况制定切实可行的销售办法和核算制度。
商业企业不得直接收取外币。沿海开放城市的商业企业，如当地规定允许收取外币的，当日收取的外币必须当日送交银行，防止利用银行收兑外币牌价差额谋取私利。
六、加强仓库管理，健全出入库制度。所有出入库商品物资都必须按照合法的出入库凭证严格点验。不得以便条提货。已发货的凭证要加盖“付讫”戳记，以防重复提货，并要加强门卫检查制度。
要根据商品物资的不同情况，制定清仓盘点制度，保证帐卡帐实相符。库存商品必须及时登记帐卡，随时检查结存情况，按月进行清查，每季盘点一次，每年至少彻底清查盘点一到二次。在保证商品物资帐实相符和安全的原则下，具体盘点办法由企业制定。要规定各种商品的溢余损耗定额并不断改进。对大宗散装商品应尽量分批分堆存放，按批按堆计算溢耗，并按规定及时报告处理。活禽活畜要按圈舍编号，分舍建卡，经常检查，防止畜禽掉膘死亡。
代管商品物资应单独建立帐卡，视同自有财产认真管理，负同样的安全责任。
由于保管不善，导致库存商品物资发生霉变鼠咬、丢失短少和畜禽死亡等责任事故的，有关人员要负经济赔偿责任。
七、加强凭证管理。发票、收据、卡片等凭证的印刷、购入、保管和发出都要按顺序号进行登记。健全收发领用的手续制度，防止丢失短少。已经使用完的发票、收据等凭证要及时交回，办理注销手续。作废的凭证，要加盖“作废”戳记，连同存根一起保管，不准撕掉或私自销毁。发票收据和业务介绍信等，要随使用随盖章，一般不得成批盖章备用。要经常检查各种凭证的收付存情况，发现丢失短少要立即追查。各种空白凭证要指定专人负责保管，纠正到处乱堆乱放，随手拿用等无人负责的混乱现象。
要加强凭证审核工作。所有财务收支和商品购销调存等会计凭证都要认真审核，严格把关。未经审核的收支凭证，不得收付款项。出纳根据审核签章后的凭证，并进行复核无误后收付款项。款项收付完了，在现金收款凭证上加盖“现金收讫”，在付款凭证上加盖“现金付讫”戳记。如果是转帐收付的，也要分别加盖“转帐收讫”、“转帐付讫”戳记，以防收付凭证重复使用。一式几联的发票、收据，必须用复写纸套写并连续编号。严格执行规定的凭证传递程序。财会部门发现收付款凭证字迹不清，涂改或正副联金额不一致以及其他疑点时，要及时查对处理并立即报告
。必要时，要派人到对方核对。收购生猪等农副产品的奖售凭证也要严格管理，及时清点核对，防止丢失。基层收购部门要建立几员负责制。付款凭证经审核无误后才能付款。要坚持“日结日清”、“批结批清”的制度，分清各个环节的责任。加强审核，防止伪造单据，涂改数字，冒领货款，套购奖售物资。由于凭证管理不善，审查不严，发生凭证丢失、被盗、借用、伪造、涂改和重复使用，造成经济损失的，要追究有关人员和企业领导人的责任。
八、加强财会工作。要根据国务院颁发的《会计人员职权条例》，建立健全财会机构，充实财会人员，并按《条例》规定履行工作职责，行使工作职权。由于财会机构不健全，财会人员不足而使企业帐务手续和财务管理发生混乱造成损失的，由企业领导和有关组织部门负责。
企业财会部门，必须坚持制度，监督检查企业财务收支和财产变化情况。财会人员履行工作职责，坚持制度，任何人不准阻挠刁难。对财会人员坚持原则、反映情况进行打击报复的，上级单位要查明情况，严肃处理。
要及时登记帐簿，做好记帐对帐工作。现金收付帐、银行存款帐、银行借款帐要按序时逐笔登记，并结出当日余额。库存现金必须和现金帐余额完全相符，不得以白条顶库，建立抽查核对制度。银行存款、银行借款帐要和银行对帐单逐笔核对，对未达帐项要填制未达帐调节表进行调整，发现问题应立即查询。对各种财产物资、债权债务、明细帐户的余额也要和实物、债权人、债务人核对相符。对于原材料、物料用品、包装物、家具用具和委托加工及大修理、基建材料等各种材料物资的收发、领退、保管都要建立必要的手续制度，明确责任。财会部门要认真审核各种材料、物资的收发凭证，及时记帐。对在途商品、应收、应付款项、备用金等帐户要及时进行清理。防止通过往来帐户转移现金，从中贪污。
银行帐号、发货票、银钱收据不得出租出借，从中谋利。由于代购商品、物资等业务的需要，必须通过本企业银行帐号进行结算时，应当先收后支。
独立核算的企业都必须配备出纳人员。会计和出纳要明确分工，会计不得兼做出纳工作，出纳不得兼管收入、支出、债权债务帐簿的登记工作。空白支票要有人负责妥善保管，建立支票登记簿，认真办理支票的领用注销手续。严格控制签发空白支票。如因业务确实需要携带空白支票采购商品物资的，必须按照有关规定办理。
送交银行和由银行提取大宗现金，必须保证安全，必要时二人同行。各业务组直接送存银行的现金，要认真审核交款凭证并和销货日报表核对相符。
财会部门要加强合同、协议的事前监督。企业对外签订经济合同，财会部门有权派人参加。
严格结算纪律。货款结算必须按照有关规定和银行结算办法办理。
九、建立审计机构，加强审计工作。为了开展审计工作，各级商业行政部门和大中型企业都要成立审计机构，小型企业也要配备专职或兼职审计员，加强内部审计工作。部门审计对本部门及所属单位的财务收支、经济活动及其经济效益进行审计监督。各企业都要积极开展审计工作。除了日常的审计工作外，每年至少开展一次全面帐务大检查。审计人员要通过审查凭证、帐簿、报表，查阅文件、资料，检查现金、实物和向有关人员调查等方法进行审计。审计终了，应就审计事项写出审计报告。
上级主管部门和企业领导要重视和支持审计工作。对于阻挠、刁难审计人员行使职权的，对于打击报复揭发检举人和审计人员的，必须严肃处理。
会计和审计既要明确分工，又要密切配合，防止互相推诿，贻误工作。
十、建立奖惩制度。各企业单位都要根据有关规定，结合本单位的具体情况，建立奖惩办法。实行思想教育，改进工作方法和经济赔偿相结合的办法。改变过去单纯强调思想教育忽视经济赔偿的做法。对于企业发生的财产损失、短款短货等问题，应当分析原因，根据不同情况，实事求是地进行处理。属于正常损耗和规定差错率范围内的短款短货，应当按照有关规定报销；由于严重失职和官僚主义造成损失的，要给有关人员和企业领导人必要的经济处罚；属于责任事故而发生商品物资丢失短少，短款短货，应当由当事人负责赔偿；经查实，属于贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿等经济犯罪，应当依法处理。
对于监守自盗的必须加重处理。对于财会人员、出纳人员利用职权进行贪污的必须从严处理。
对于敢抓敢管，保护国家财产和对贪污盗窃、投机倒把、走私贩私等犯罪活动敢于揭发检举的有功人员，应当给予支持、保护和奖励。

关于粮食企业严格制度堵塞漏洞的意见（1984年7月24日）
自从中共中央、国务院颁发《关于打击经济领域中的严重犯罪活动》的决定、中纪委发出《必须坚决打击盗窃国家粮食的犯罪活动》的通知和国务院发出开展财务大检查、进行企业整顿的通知以来，各地粮食企业做了大量工作，在打击贪污盗窃、保护国家财产、严肃财经纪律、加强职工队伍建设等方面已取得一定成效。从查处的一些重大经济犯罪和违纪案件来看。粮油经营管理上的问题相当严重：一些企业领导班子软弱涣散，思想政治工作薄弱，职工队伍素质差，在购、销、调、存各个环节和财务管理、会计核算等方面不同程度地存在着有章不循、执章不严、手续制度不健全的情况，管理上漏洞不少。
为了切实加强粮食企业管理，建立健全规章制度，堵塞漏洞，提高企业素质和管理水平，结合当前企业的实际情况，提出以下几点意见：
一、认真贯彻执行中共中央颁发的《财贸企业基层组织工作暂行条例》，中共中央、国务院颁发的《国营工厂厂长工作暂行条例》和国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。粮食基层企业（包括独立核算的粮管所、粮油管理站、粮库、运输车船队和粮食、油脂、饲料、机械加工厂等，下同）行政领导班子要按照干部“四化”要求，选拔坚持四项基本原则，懂业务技术，能经营会管理，遵纪守法，有创新精神的人担任，也可试行民主推选企业领导人的作法。上级企业主管部门在国家计划范围内要给基层企业一定的人事劳动调配、财务管理、经营管理等自主权，让企业真正独立经营，单独核算。要按照企业整顿的要求和验收标准，整顿好粮食基层企业，同时健全职工代表大会制，实行民主理财，充分发挥广大职工对企业的监督、管理作用。
二、切实建立健全企业内部的岗位经济责任制。企业领导人、各职能部门，以及全体职工都要有明确的分工，实行岗位责任制，严格劳动纪律，明确经济责任。对工作不负责任、违反制度造成损失浪费的，要认真追究，严肃处理。
（一）基层企业领导人受国家委托，负责企业全面的经营管理，对企业生产经营活动行使统一指挥权；对企业的资金、粮油商品、物资、器材和其他财产的安全完整和合理使用，对维护企业正常的经营秩序和提高经济效益负完全责任。如因岗位职责不清，有章不循，以及严重失职，致使业务经营和财务收支混乱，造成经济损失，除追究有关人员责任外，还要追究企业领导人的行政和经济责任。
（二）企业的各职能部门要明确各自职责，建立既能相互联系、相互促进又能切实起到相互制约作用的科学的分工协作制度。如因分工不明，岗位不清，互相推诿，造成业务经营和财务收支混乱或损失的，也要追究职能部门的行政和经济责任。
（三）粮油商品、物资、器材和其他财产，以及现金、票证等，因保管人员个人的责任造成质量霉变、数量短少等损失的，当由本人赔偿一定的经济损失，情节严重的应追究法律责任。
（四）从事粮油商品收购的基层企业，应明确规定保管粮油数量、质量、损耗等项经济责任。也可视其具体条件将验质、检斤、保管等工作人员的岗位责任组成一个责任整体，共同对粮油出入库数量、质量负责，同时对粮油的短斤、降等、超耗、霉坏等损失共负一定的经济赔偿责任。
（五）商品、物资、器材的保管人员和使用人员以及财会人员调离工作时，必须向接替人员当面办理财产、帐务交接手续，并由企业领导人监交。对商品、物资、器材等有关财产的交接，必须经财会部门签证，确认帐实、帐帐相符后，方能调离，否则不得解除当事人的财务责任。
三、认真贯彻执行国务院颁发的《会计人员职权条例》和《国营企业成本管理条例》，加强财会机构，充实财会人员。
（一）独立核算的基层企业要单设财会机构，配备同业务经营和经济核算任务相适应的财会力量、一般不少于三人；大、中型企业应按实际业务需要，适当增配财会人员；基层报帐单位应设专职会计和出纳各一人。
（二）根据粮食企业财务管理体制和经营特点，县（市）级粮食局和相当于这一级的大、中型粮油、饲料、机械加工厂、粮库、独立核算的专业公司，应设置总会计师，主管本企业的经济核算，成本管理和财务会计工作，实行行政（局、厂长、主任）领导下的总会计师责任制，对企业的经济效益负责。总会计师一般应由具有会计师以上职称的人员担任。小型企业也要指定熟悉财会业务的副职（副厂长、副主任）行使总会计师的职权。
各级粮食企业和企业主管部门都要在财会机构内设专人负责成本管理工作。
（三）省、市、地级粮食企业主管部门要建立内部审计机构，县（市）级粮食局和基层企业单位要设专职内部审计人员，开展经常性的审计工作。
（四）财会人员要对企业各项资金、基金的使用进行管理和监督，并应加强对粮油商品经营过程中各项凭证的填制、复核和审查工作。会计人员不得兼管钱物的收发、保管工作。
1、企业的各项资金、基金及拨款，均应通过财会部门进行统一平衡、管理和监督。
2、企业的会计与出纳必须严格分开，不得一人兼办。出纳人员收付现金，必须坚持由会计人员先审核、制证，而后再付款的工作程序；库存现金坚持日清日结，不得以“白条”顶替库存现金和私自外借现金；银行支票所使用的印鉴不得少于二个，并由主办会计与出纳员分别管理。报帐单位收购粮油商品的结算付款，要实行双人作业制。
单位负责人、财会主管人员和内部审计人员，应定期对库存现金、银行存（借）款进行检查。
3、银行存（借）款帐，必须按日逐笔记载，与银行对帐单及时核对，月末编制差额调节表，随同会计报表一并报送上级主管部门备查。
4、基层企业应加强对商品购销等业务凭证的复核工作，建立商品明细帐。保管员要有实物保管帐，囤、垛、仓要有实物卡；报帐单位会计要设有分品种、分仓囤的商品明细帐；独立核算单位要设有分品种、分站点的库存商品明细帐，商品加工帐和分对象、分品种的销售明细帐。经管国家储备粮油的企业，要建立“国家储备粮油情况档案卡片”。
5、基层企业要认真研究解决当前会计凭证中对应关系不清、凭证大汇总等弊病，提高会计核算质量，达到正确反映经济活动情况，便于事后查帐的要求。
6、积极创造条件，在粮油商品收购、销售环节，以及会计核算中逐步应用微型电子计算机，以提高效率，防止差错，堵塞漏洞。
（五）各级企业主管部门和基层企业单位的领导人，要加强对财务会计工作的领导，从政治上、业务上、生活上关心财会人员，帮助他们解决实际问题，保证他们有六分之五的时间从事财会工作；要以身作则，带头遵守财务规章制度，支持财务部门的工作。
四、加强国家计划内粮食管理，严格控制平价粮销售。
（一）国家对农村平价销售的粮食必须严格计划管理。销售指标如有结余，可留地方作为机动粮或结转下年继续使用。但不得以任何形式将节余指标转抵征、超购任务，或作为议价粮卖给国家套取差价款。
（二）对城镇的销售要按有关政策规定保证合理供应，不得任意扩大国家计划内平价粮的销售。对居民口粮要坚持按定量供应，各项补助粮要从严掌握；对工商行业用粮和饲料用粮要坚持按计划供应，严禁转手倒卖，凭粮票供应的平价粮油食品不准卖议价，对各项平价粮油的供应标准要坚持定期整顿核实，建立健全供应手续，防止虚报冒领。
（三）收购农副产品的奖售粮要建立切实有效的管理办法和手续，有条件的地区，要逐步缩小奖售项目，并不得自行扩大奖售范围，提高奖售标准。奖售粮转抵征、超购任务，或以议价转卖给国家时，应办理专项转卖手续，并实行三人以上的“隔手”制度。
（四）中央计划库内库存粮食需要进行“平转议”销售时，必须经商业部批准，各级粮食部门不得擅自动用中央粮食进行“平转议”。
（五）未经商业部批准，一律不得办理粮食“议转超”或“超转议”的手续。
（六）议价粮油和平价粮油要分专柜经营，分别核算，不准在同一柜组经营两种价格的同等同质的粮油。
五、各业务部门要严密粮油商品购、销、调、存、加工等环节的业务手续制度，加强各项凭证管理。
（一）粮油商品购销结算凭证实行内部传递，数量、金额一律采取大、小写双栏，相互印证；购销凭证的种类、格式、传递、核对程序，以及装订整理、归档保管手续，应在省或地、市范围内做到基本统一。
（二）各项业务凭证的印制，要会同厂方订立印刷控制管理制度；发放使用要建立收发登记和专人领用、保管制度；启用时要办理凭证起止号码审核制度；作废的凭证，要坚持收回，核对无讹后，定期统一销毁。
（三）粮油兑换和代农加工业务必须坚持先验质，依质定率，计量入库和先进料，再办理结算手续，后付成品的制度。实行收货、发货双人作业和结算“隔手”制度，不准一人包办两个环节以上的业务；同时要设立专用“代农加工、兑换凭证”，建立原料入库、成品出库、会计结算三方核对、日清日结的制度。
开展代农加工和兑换业务的基层企业，一般地还应建立原料单仓入库、成品粮油单仓储存和出库、定期清仓盘点制度。
（四）要建立“民代国储”或委托专业户代收、代管、代调、代销等业务手续制度，指定专人定期巡回检查，确保国家财产完整无损。
（五）严格粮油商品、器材、物资出入库管理制度。
1、收购粮油要根据验质检斤单接收入库，调入粮油、器材，要根据发货明细表验收入库；调出粮油、器材，要依照出库通知单或支拨证办理验质、检斤、点数及装卸运输手续。粮油仓库、加工厂，要建立门卫核查制度。
2、粮油收购入库验质、检斤、计价、结算等凭证，必须填写清楚，印鉴齐全，不得涂改。否则不能结算付款。
3、粮油商品、器材、物资的出入库，按“收付实现制”进行管理，经常保持帐实相符。
4、调入粮油商品、器材、物资必须按照合同或有关规定，坚持实物验收制度。要有实物入库记录，详细记载发货点、日期、数量，以及各种动态情况；拆封时要认真检查有无盗窃、丢失情况，发现问题要做好商务记录，对质量不符、数量短缺等问题，要留足复查数量。
5、麻袋、油桶一般不得外借，集体单位需要时要执行收取押金和租金制度；对个体户、农业专业户等需要的包装物，可按市场价格售给，但不得回收。
六、健全粮油商品、器材及其他物资的清仓盘点制度。基层企业应根据本企业的具体条件，因地制宜，由单位负责人、财会、业务人员组成清仓盘点小组，采取不同形式进行定期清仓盘点，每年最少进行一次，必要时还应进行突击盘点；粮油商品平时应结合加工、外调、销售、翻晒整理进行清仓盘点，做到清一仓盘一仓，清一罐盘一罐。对升溢或损耗，必须如实上报，不得隐瞒不报，不得虚报或少报，也不得溢损相抵；对重大霉坏、超耗事故要查清原因，追究有关人员的责任。
粮油仓库不允许代私人保管粮油或以“白条”顶替库存粮油。
七、认真贯彻执行中共中央批转的《国营企业职工思想政治工作纲要（试行）》。思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线，是做好粮食工作的坚强保证。要以完成粮油任务，提高经济效益为中心，把思想政治工作渗透到经营活动中。要对全体职工进行马列主义、毛泽东思想、坚持四项基本原则的教育，贯彻执行十一届三中全会以来的路线、方针、政策，提高广大职工的政治觉悟，树立革命人生观，增强政治责任感和主人翁责任感；要切实加强职工反腐蚀斗争的教育，抵制、克服资产阶级腐朽思想和各种非无产阶级思想，遵纪守法，反对无政府主义，坚决抵制不正之风，揭露和打击贪污盗窃、投机倒把等严重违法乱纪分子；要坚持社会主义经营方向，教育职工全心全意为人民服务，不断改善服务态度，提高服务质量，树正气，立新风，表彰好人好事，建设社会主义精神文明；要认真解决职工中的各种思想问题，关心群众生活，调动各方面的积极性和创造性，坚持政治观点、生产观点、群众观点，为工农业生产服务，为人民生活服务。
有计划地培训在职人员，提高职工队伍素质。省、地、县粮食部门要采取切实可行的措施，对现有未受过业务训练的职工分批、分期进行轮训，进一步提高其政治思想和业务技术水平，力争在两、三年内对在职人员普遍轮训一次。
今后，基层企业新增加职工，要坚持政治、文化考试，择优录用。并进行政治思想、职业道德、法制观念和基本业务知识的教育，经考核合格后，才能安排到工作岗位上。

关于供销企业严格制度堵塞漏洞的意见
（1984年7月24日）
两年多来，供销社系统在打击经济犯罪活动的斗争和财务大检查工作中做了大量工作，揭露出大量的贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿以及违法乱纪问题。这些问题的发生的原因，主要是由于企业领导软弱涣散，思想政治工作薄弱，职工队伍素质差，以及在管理制度方面存在着有章不循、执章不严、违章不究和手续制度不健全等问题，从而被贪污盗窃犯法违纪分子钻了空子。突出表现在：1．企业的分工不明、责任不清、有章不循以及官僚主义的工作作风，往往为贪污盗窃、违反财经纪律开了方便之门；2．企业的凭证管理不善，审核不严，为涂改、伪造凭证，虚报冒领公款等提供了条件；3．帐、钱、物三项工作没有专人分管，缺乏相互制约的手段和必要的检查，往往为不法分子所利用；4．企业对现金和销货款管理不严，使贪污盗窃分子有隙可乘；5．进货环节缺乏必要的监督检查措施，使索贿受贿、损公肥私等不法行为有机可乘；6．由于不坚持商品保管和出入库制度，往往被利用监守自盗；7．由于不认真执行盘点制度，长短款处理不及时，为弄虚作假、贪污盗窃打了掩护；8．在同一商品，多种价格的制度上打注意，钻空子，议价（高价）销售报平价，平价收购报议价，从中贪污差价；9．由于对所属企业的财物收支长期不过问、不检查或检查不认真，致使贪污分子胆大妄为，连续作案，常年没有暴露。
通过对违法犯罪案件解剖的情况看，要制止贪污盗窃、投机倒把活动，企业必须要有一个符合四化要求的领导班子和素质好的职工队伍，要有一套严密的管理制度并能认真贯彻执行。对此，提出以下几点意见：
一、整顿好企业领导班子，按照干部“四化”要求，把能够坚持四项基本原则，懂业务技术，能经营会管理，有创新精神的人提拔到企业领导岗位上，要采取各种形式培训企业领导干部学习企业规章制度，尤其要熟悉主管工作的有关规定，提高领导水平和能力，成为管理企业的行家，并要以身作则，廉洁奉公，遵纪守法，敢抓敢管，监督本单位财会人员和各类执法的专业人员不执法犯法，同时保护他们独立行使职权，不受打击报复。
二、加强职工队伍建设。企业要对职工普遍进行“五讲、四美、三热爱”教育，进行法制教育、道德教育和反腐蚀教育，提高职工的思想政治觉悟，树立政治责任感和主人翁责任感。对职工要开展业务培训工作，尤其是对财会等专业人员，要有计划地分期分批地进行专业培训，提高业务技术能力。建立严格的考核制度，对新职工要坚持先考试后录用、先培训后工作、经过考核合格才能上岗位的原则。通过对职工的教育和业务培训，提高职工队伍的政治素质和业务素质，使之自觉遵纪守法和执行企业规章制度，勇于抵制不正之风和揭发违法犯罪活动。
三、切实建立健全企业内部各个部门、各环节和干部职工的具体岗位责任制。企业领导，各职能部门以及全体职工都要有明确的分工，根据责权利相结合的原则制订同经营责任制相联系的岗位责任制，严格劳动纪律明确经济责任。
企业领导负责企业全面的经营管理，对企业的全部资金、财产的安全完整和合理使用，对维护企业正常的经营秩序和提高经济效益负完全责任。要把督促检查各个职能部门和每个职工坚守岗位执行规章制度列为企业领导人的岗位责任。对由于分工不明、岗位不清、有章不循、执章不严或严重官僚主义作风使业务经营和财务收支造成混乱和经济损失的，首先要追究主管领导人的政治和经济责任。
四、严格执行企业的各项规章制度，纠正有章不循、执章不严和违章不究的现象，堵塞漏洞。
（一）严格执行财产盘点制度。每个企业必须按期对库存商品进行认真的盘点，盘点前要对清帐目，企业盘点委员会或盘点小组指派专人参加监盘，监盘人要对盘点真实负责，并在盘点报告表上签字。企业对所属仓库、零售店、批发部、收购门市部的库存商品除了定期盘点外，还应进行必要的突击盘点。遇到商品调价时，对有关商品必须事先进行盘点，不准借故不点。对材料、包装物和基建用料均需按时进行盘点。盘点暴露的差货短款，要分析原因，及时清查处理，除了属于规定商品损耗定额和差错率范围以内的和确属难以防范、控制的超定额损耗应按照规定报销外，一般的差货短款都应由实物负责人赔偿；赔偿要有限期，超过赔偿期限而尚未赔清的，要在工资中分期扣还。新职工试用期间发生严重差货短款的，不准转正。对平日工作认真负责，差错少，帐货相符的，应记分评奖，予以鼓励。对由于严重失职和官僚主义造成损失的，要给企业领导人和有关人员必要的经济处罚。
（二）加强购、销、调、存、奖售等各个环节的凭证管理，严格凭证审核制度。各业务环节应严格执行规定的凭证传递程序，划清各个环节的责任界线。各种空白凭证要有专人负责保管，设立登记簿，建立领发、回缴、销毁等手续制度。凭证要编顺序号，作废的凭证应加盖“作废”戳记，连同存根一起保存，不准私自销毁。使用凭证都要由开票员加盖印章，随用随盖，不得一次盖好备用。奖售票证要严格管理，定期清点核对帐目，发现问题要立即查清。财会部门对各项收支凭证要认真复核，对收付款凭证字迹不清、涂改和有其他疑点时，要及时查对处理；没有经过会计审核的凭证，出纳员一概不能付款。收购部门的付款员在接到付款凭证时，对付款凭证要认真审核无误后付款，对已付款的凭证，必须加盖“付讫”戳记。由于凭证管理不善、审查不严，发生凭证丢失、被盗、借用、伪造、涂改和重复使用造成经济损失的，要追究有关人员的责任。
（三）严格坚持明确分工、互相制约的制度。会计与出纳、收购与付款、收购与保管必须分开，在任何情况下不得由一人兼办两项工作。银行支票应由出纳员保管和经办，支票使用印鉴必须在二个以上，由主管会计和出纳员分别保管和盖章。必须坚持会计先审核、制证，而后再由出纳员付款的工作程序，如果有关人员工作调动或临时离开，领导上应安排人顶替或指定临时代理人，应当分人分管的工作，如因企业领导人不作安排，造成一人兼管两项工作而发生经济犯罪问题，除查处当事人外，要追究企业领导的责任。


（四）严格执行现金管理制度，财会部门的库存现金坚持日清日结必须和现金帐余额完全相符。不得任意挪用和私自外借现金，不得以白条抵充库存现金；农副产品收购现金采用“业务周转金”制度勤领少留，日清日结，并按规定期限办理领款对帐手续。采购员外出采购，除有特殊规定外，一律不准携带现金采购商品。财会部门应不定期抽查出纳人员和各单位的现金管理情况，发现钱帐不符，务必立即查清原因，进行处理。送交银行或由银行提取大宗现金，必须保证安全，必要时二人同行。
（五）加强零售部门的销货管理。零售部门的销货，除对少数商品因业务需要经上级主管部门批准可以按规定手续办理赊销外，一般都必须当时钱货两清。不准用白条抵充库存。销货款（包括代销商品的销货款）必须按照规定期限送存银行或交出纳员或由领导指定的收款员收取，要严密交款手续。如果托人代交（包括企业领导人、会计和记帐员代收代交），除代交人当时办理签收外，送存银行的必须有银行的存款回执，代交出纳员的在事后必须与出纳员办理确认手续，并定期与会计部门对帐。除制度规定可以坐支的零星收购和费用开支外，不准用于进货、外借或移作他用。
（六）严格进货、收购管理制度，企业要制订进货计划，采购员必须按计划组织进货。如果需要购进计划外的品种，必须征得企业领导人同意，不经请示而自行决定购进的商品，要查明进货原因，有索贿受贿行为的，除了追回非法所得外，应给予必要的处分；造成损失的，要承担经济责任。购进商品，未经点验不得销售；采购员不准私自出售购进的商品。农副产品和废旧物资收购部门，必须建立以品种、分等、分级、分价格的商品明细帐，要严密收购凭证的传递手续，不准兼营收购商品的销售业务。收购的商品上调时，各个商品都要过磅计数。每日在收购业务结束时，有关人员要在收购日报表上会同签章，以示负责。
（七）严格执行商品保管制度和出入库手续。保管员对商品进出和库存的数量、重量、质量全部负责。商品入库必须进行验收、清点过磅，如遇包装严重破损，应全部过磅。对大宗散装商品尽量做到分批分堆存放，按批、按堆计算溢耗，健全溢缺报告制度。商品出库必须凭业务上开的出库凭证验质过磅发货，任何个人或单位开的提货便条，保管员应拒绝发货。对已发货的凭证必须加盖“付讫”戳记。仓库保管员不准出售库存商品。要严格门卫制度，制订出门手续。由于保管不善，执行出入库制度不严，致使库存商品、物资发生霉变鼠咬、丢失短少等责任事故的，保管员要负经济赔偿责任；对保管好、执行制度严格的，应给予表扬和奖励。
对材料、包装物和基建用料均需有帐、收付、保管都要建立必要的手续制度，明确责任。
（八）财会部门要做好记帐对帐工作。要整顿好会计基础工作，及时登记帐簿，做到帐帐、帐物、帐表完全相符。会计的总帐与明细帐、与银行对帐单、与门市部的拨货计价对帐单、与仓库保管帐等，都要根据规定定期进行核对，发现差数立即查找，不得贻误。
对在途商品帐和应收应付的往来帐户要及时催查清理。如果由于不及时对帐、清帐，而使违法犯罪案件未能及时发现，财会部门和有关人员应负一定的责任。对企业经济活动情况要定期进行分析，发现疑点，及时向企业领导反映。
银行帐号、发票、银钱收据不得出租出借，如因业务需要必须通过企业银行帐号进行结算的，要经主管部门批准。严格控制签发空白支票，因特殊情况确须签发不填写金额的转帐支票时，必须在支票上写明收款单位名称、款项用途和签发日期。不准签发空白现金支票。必须建立支票登记簿，认真办理支票的领用，注销手续。
五、议价（高价）商品和平价商品要分店或分柜组经营，不准在同一柜组经营两种以上价格的同类商品；都要建立商品帐，单独核算。销售要明码标价，防止提价或错价销售。
六、加强对企业的检查和开展企业内部审计工作。
（一）企业领导对各个环节的规章制度贯彻情况每年要组织一次检查，查制度执行中存在什么问题，对不执行制度的要查明原因立即纠正，做到有章必循、违章必究，并不断地修订完善管理制度。
（二）各级理事会或企业主管部门对直属企业、县联社对基层社，每年还应组织一、二次帐务、资财的相互检查，主管部门要派人参加。检查前要制订具体方案，检查时要认真负责，要深入到企业查帐、查单、查表、查钱、查物，检查结束要写出有情况、有问题、有意见、有改进措施的检查报告，检查负责人要在报告上签字，以示负责。
（三）各级理事会和县以上企业要根据具体情况，设置审计机构，或配备专职（兼职）的审计员，要把开展企业内部审计当作一项经常性的工作来抓，发现问题，督促改进，及时堵塞漏洞。
七、建立奖惩制度。对工作负责、坚守岗位、忠于职守的要表扬；对工作不负责任，玩忽职守的要认真追查，严肃处理。实行思想教育和经济赔偿相结合的办法。对于企业发生的财产损失、短款少货等问题，应当分析原因，根据不同的情况，实事求是地慎重处理。属于严重失职和官僚主义造成的损失，属责任事故发生的丢失短少，都应追究当事人的责任并负责赔偿全部或部分经济损失。
树正气，立新风，表彰好人好事。对于敢抓敢管、敢于揭发检举贪污盗窃、投机倒把、走私贩私和违反财经纪律的人员，应当给予支持、保护和奖励。