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纯粹经济损失赔付与第三人利益保护/宋忠胜

时间:2024-07-23 06:22:55 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9898
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关键词: 纯粹经济损失 第三人 损害赔偿
内容提要: 纯粹经济损失作为一个横跨侵权法与契约法边界的概念,具有明显的独立性、无形性和不利益性。它不仅反映了对受害人经济利益的一种救济保护,在更多的情况下还要求加强对第三人利益的保护。不同国家在纯粹经济损失是否赔付以及赔付范围的限制等问题上争议颇大,我国也只在特殊情况下对纯粹经济损失进行赔付。为弥补第三人纯粹经济损失的法律制度漏洞,通过借鉴欧美发达国家的先进立法与处理手段,对建立我国的第三人纯粹经济损失赔付制度进行探讨。


一、纯粹经济损失内涵解析
纯粹经济损失是近三十年来在侵权法领域频繁出现的名词,也是最具争议的话题。其在英美法上被称为“pure economic loss”,在大陆法系主要代表德国法上被称为“reines Verm?genschaden ”,即“纯粹财产损害”。作为目前少有的以法律形式明确纯粹经济损失概念的国家,瑞典在其《赔偿法》第2 条中规定: “根据本法,纯粹金钱上损失是一种在任何方面与人身伤害和财产损害都没有关联的经济损失。”[1]该法条明确阐释了纯粹经济损失的特点,将其定义为一种不依附于人身、财产损害的独立损失。D. W.Robertson 教授认为,纯粹经济损失是指“并非通过对原告的人身和确定的财产造成的实质损害而产生的费用损失。”[2]
我国现行立法中并无明确的“纯粹经济损失”一词,学界对该问题的理论探讨才刚刚起步。台湾学者王泽鉴教授认为,纯粹经济损失是“受害人直接遭受财产上的不利益,而非因人身或物被侵害而发生。”[3]杨立新教授认为: “纯粹经济损失,是指并非通过对原告的人身和确定的财产造成的实质损害而产生的费用损失,即通过金钱予以救济的人身伤害和财产有形损害之外的一种财产损失。”[4]
通过对该概念立法和学理上的简单界定,可以明确,无论在何种模式下进行纯粹经济损失的定义,都必须体现出该种损失所具有的直接性、无形性、不利益性特征。因此,基于这些根本特征的考虑,我们可以将纯粹经济界定为被害人所遭受的直接的、与有形的人身、财产损害没有关联性的经济上的不利益或金钱上的损失。
纯粹经济损失作为一种独立的不依附于人身或财产利益的损失,与我们通常所说的间接经济损失在是否属于肯定受偿范围、是否与受损财产直接关联等方面有着根本的区别。间接经济损失又称为消极损失,是指可得利益的损失即未来财产的减损,例如利润损失、孳息损失等。间接经济损失在侵权法中通常被认为是由于对他人人身或财产的侵犯而导致的预期可得利益损失,该种损失目前已经被大多数国家通过法律形式明确归入了可赔偿的范围,通常将其作为一种有形损失来看待。而纯粹经济损失在许多国家原则上是不能获赔,即使有特殊的例外情况存在,也通常有着较为严格的限制性标准。如瑞典、英国和德国等对纯粹经济损失的赔付态度相对比较开放的国家,也通常对获赔主体进行了严格的限制,规定了只有受害人本人才有权主张纯粹经济赔偿。此外,间接经济损失是受害人因直接经济损失后再次发生的损失,并与财产、人身权利损害等直接损失紧密相关。它的根本特征是预期可得利益的损失,包括财物损害造成的间接损失和人身损害造成的间接损失,以及由于违约行为造成的可得利益损失。另外,纯粹经济损失强调损失的“独立性”,即不依附于现实的人身或财物损害而独立发生的期待利益损害,属于一个独立的财产集合范畴。它还强调损失的“无形性”,即纯粹经济损失属于一种无形的财产损失,它是受害人或相关利益人因受到侵害而引起的财产总量的积极的或消极的减少。
纯粹经济损失作为一种特殊的损失,并不能完全涵盖在我们目前的民事损害赔偿制度中。尽管民事侵权领域列举的损害行为种类繁多,如包含了经济财产利益的损害与非财产利益的损害、实际性损害与间接损害、预期履行利益损害与信赖利益的损害等,但由于纯粹经济损失所具有的独立性、无形性,使得我们尚不能将纯粹经济损失归入任何一种现有民事损害类型之中,因此它所体现出的某种利益损失在现有民事侵权损害救济体系下尚得不到直接和具体的保护。
纯粹经济损失并不仅仅是侵权法领域的问题,合同法中也存在纯粹经济损失,像合同法中的履行利益损失和信赖利益损失中的机会损失其实也属于纯粹经济损失[5]。因此,纯粹经济损失在救济赔偿手段上也并不统一。然而从欧美国家相关立法来看,大多将其置于侵权法中加以规定,救济方式也以侵权救济为主,这主要是由于发生纯粹经济损失的受害人与加害人之间往往并不存在合同关系的原因所致。然而,纯粹经济损失又和合同有一定联系,有时这种联系还较为密切,如在第三人侵害债权制度中即如是。故在德国法中,囿于侵权法保护对象的有限性,常通过对契约制度或准契约制度做扩张解释来解决此问题[6]。
二、纯粹经济损失与第三人
纯粹经济损失的赔付问题实质上反映了如何对受侵害第三人( 即间接受害人) 的利益进行更好的保护。在一些侵权案件中,虽然第三人的人身和财产并未受到具体的直接损害,但是由于其与直接受害人之间存在着某种连接因素,如亲情、信赖利益等关联因素,第三人也可能遭受类似于直接受害人所受的伤害,其法益也会遭受一定的侵害。因此,从公平原则来考虑,第三人的关联经济利益也应得到具体的保护。这一观点得到许多国家的认可,例如在第三人的精神损害赔偿方面,除了受害人本人外,受害人的配偶也能因无法和对方生活而要求精神损害赔偿。另外,由于“赔偿请求权以权利遭到侵害为前提”这一原则逐渐被淡化,这就意味着非绝对法意义上的法益侵害也能获得相应的赔偿,这从某种程度上承认了那些涉及雇主和业务伙伴因失去重要助手而受损害案件中纯粹经济损失的可赔偿性。
虽然目前各国法律在划定纯粹经济损失请求权人的具体范围方面尚未取得统一,但出于对现实经济与社会需求的考虑,越来越多的国家已经认识到,在法律利益高度依存的世界中,对一项利益的具体损害势必会同时给其他利益带来深远的影响。因此,正视纯粹经济损失中第三人的利益损害已成为侵权救济开展的必要前提。而在不同种类的纯粹经济损失里,第三人损害发生场合不同,所受损害不同,其诉讼地位亦各不相同,其中与第三人利益保护密切相关的纯粹经济损失主要有:
( 1) 反射性利益损失。又称为关联经济损失,在本类纯粹经济损失中,直接受害人的财产或人身明显受到实际损害,而由于存在某种关联关系,这种损害会进而引发第三人权利的受损,也即利益第三人遭受纯粹经济损失。在该种损失中,利益第三人始终是作为经济损害的次级受害人独立存在的,它所遭受的利益损害是前一侵害行为反射的结果。
( 2) 转移损失。该种损失是由于人为因素的介入,本来应由必然承受人承担的损失被转移到偶然受害人身上[7]。也就是说,虽然利益第三人并不对受损物或财产、权利享有支配权、所有权等绝对权利,但是侵害行为的发生从某种程度上促使了第三人继受了损害后果。这种损失后果的转移通常发生于财产权和使用权分离的租赁、买卖、保险协议或其他定期租赁合同。
( 3) 公共设施损害导致的损失。此种情形中的经济损失不存在具体的侵害人,各种关联行为互相作用共同导致了一种过失损害的发生,致使公共市场、高速公路、桥梁被关闭,或者公共海域受到污染,进而使得使用这些资源和设施的利益相关者遭受一系列的纯粹经济损失。该种损失中第三人利益受损的判定标准是: 虽然没有具体有形损害的发生,但是由于第三人与公共损害行为之间存在着必然的、确定的、可证实的因果关系,公共设施的关闭或公共环境的污染会在很大程度上产生一系列的涟漪效应,造成该类主体在经济上的连锁损失,因此这种形式的纯粹经济损失对利益第三人而言具有明显的可赔付性。
( 4) 对特定信息披露、服务的信赖所导致的损害。现实生活中,提供专业建议、信息、服务的主体通常都具有较强的注意义务。他们大都知晓与其并无合同关系的第三人会信赖其提供的客户信息,若其因故意或过失提供了错误建议或虚假信息,虽然没有合同责任的约束,但对此产生信赖的第三人会明显遭受纯粹经济损失。目前,在我国现行法中已有明确的虚假陈述类型的纯粹经济损失规定,如《证券法》第 63 条即为典型。由于发布的信息并非专门为利益第三人所提供,发布者与其之间既无合同关系,也无侵权关系,因此利益第三人因非基于自身财产和人身损害而发生的损失亦明显属于纯粹经济损失的范畴[8]。
三、欧美法中有关第三人纯粹经济损失赔付的一般性规则
总体来看,纯粹经济损失在欧美各国的立法、司法和学理的认识上有很大差异,即使在同一法系国家立场也会迥异。以美国为代表的英美法国家多采取开放式的积极态度,通过大量案例认可了纯粹经济损失保护的必要性,大陆法系的法国立场也相对积极,而英国法与德国法立场较为保守,其学者还在激烈论争。
概括起来,欧美法律对于利益第三人的纯粹经济损失保护主要体现在以下几个方面:
( 一) 责任排除规则的严格适用
责任排除规则作为早先处理纯粹经济损失之过失侵权赔偿的基本原则,主要包括了诉讼闸门理论、价值序列理论和可预见性理论等。它在限制侵权责任不合理泛化、避免侵权责任的过度扩张、保障社会自由、公正的层面上具有重大的积极意义。该规则设立的初衷是为了避免诉讼泛滥,减低侵害人不可预见的责任,保护位阶较高的法益,严格控制各种利益相关的第三人提起有关纯粹经济损失赔偿请求。
随着经济和法律的发展,责任排除规则在纯粹经济损失的绝对适用过程中出现了越来越多的例外,责任排除规则内容本身也暴露出了种种弊端,尤其是它在某种程度上大大限制了有关第三人利益保护的扩张,特别是排除了近因第三人的合理救济请求权。例如责任排除规则中的诉讼闸门理论由于没有基于比较法的考量,所以没有从根本上很好地协调间接受害人实际损害与侵害人适度责任之间的关系。在利益受损第三人及其损失范围都具体确定的情形下,倘若仅仅因为诉讼数量和司法成本的巨大就排除确定第三人的法律救济,那么势必会明显违背公平原则,放任加害人的过错责任。因此,正是为了最大程度地保障第三人之纯粹经济损失的请求利益,各国均开始由绝对适用责任排除规则转变为有选择性的适用,并开始对该规则设定严格的适用条件,在极力保护受害人纯粹经济损失的同时,开始注意到对数目确定、范围明确、具有可证实性的第三人的纯粹经济损失进行赔付。
( 二) 侵权法上开放式的扩展性利益保护
所谓开放式的纯粹经济损失保护方式,是指在各国( 法国、意大利、比利时等) 的法典中存在着这么一个单一性的条款,其并未完全排除对纯粹经济损失的赔偿,恰恰相反,它作为一个软性条款,试图努力通过其灵活适用来力争通过侵权法的调整解决纯粹经济损失赔付问题[7]。在这些主张放任式救济纯粹经济损失的国家中,一般都主张赔偿不仅仅限于对绝对性权利侵犯而导致的有形财产损失,对任何其他侵害法律利益的行为均应禁止。其他受侵犯利益,尤其是不特定第三人所遭受的损害利益,也应纳入保护的范畴当中。这一点尤其在法国以及意大利的侵权法中得到明确的体现。
法国法将受保护利益扩展至第三人的范围。由于法国在欧洲乃至世界独一无二的立法例,即合同法与侵权法之间互不重合,决定了其在处理纯粹经济损失赔偿问题上具有极大的方便性。只要利益第三人能提出具体的因果关系证明,即损失与损害之间具有充分性、近因性以及可预见性,而且损害行为触及了法益,就可以获得经济赔偿。意大利则通过“梅罗尼规则”来支撑对第三人纯粹经济损失赔偿的救济。该规则将合同相对人利益进行了扩展,由于纯粹经济损失已不仅局限于绝对权力和合同相对性,那么对合同外的第三人利益损害进行赔付就成为了可能。
( 三) 侵权行为不法性在追究责任时的应用
英美法系对于纯粹经济损失的赔偿始终遵循着这样一条规则,即根据原告遭受损害的性质( 故意或过失) 决定了被告是否存在避免导致纯粹经济损失的义务。这条规则同样也适用于针对第三人提起的纯粹经济损失请求,即通过判断侵权行为是否具有不法性来判定被告的责任。然而由于第三人这一主体具有的不特定性,因此对于不法性的判断主要依靠注意义务来反映。为了保护第三人纯粹经济利益而不加任何限制的对侵害人实施惩罚是有违公平的,因为从第三人纯粹经济损失发生的原因来分析,其损失的发生在任何方面都不与人身伤害或财产损害直接相关,而且损害在多数情况下可能是难以预料、难以控制的,受损害主体的具体范围也是难以划定的。倘若在这种难以预见的情形下,一味地适用绝对责任原则将会使加害人承担过多、过重的不确定责任。因此,为避免无限的诉讼请求,侵权行为不法性原则在审理第三人请求纯粹经济损失赔偿案件中的适用成为了必要。该原则要求将被告面对的责任风险进行相应的定量限制,即具有单一的原告或至少有确定数目的原告群体。并且,该原则还要求在现实条件下第三人利益在客观上确实可以事先被被告关切到。
( 四) 附保护第三人利益合同的引入
在德国法中,无论是对受害人本人还是对利益第三人的纯粹经济损失救济请求,除明显违反注意义务规定的情形外,一般在侵权法上均得不到支持。为了应对诉讼闸门过度开启的问题,德国法将针对第三人损害的利益保护纳入合同法的范围内,加入了默示义务和缔约过失责任等合同注意义务,引入了附保护第三人契约。尤其是对过失不实表示案件,德国判例学说的这一创造创设了新的契约关系,认为因当事人之间的特殊信赖即可成立契约关系。例如,对遗嘱无效案件,实务创设了附保护第三人作用的契约,能使侵权行为法上不易得到保护的利益第三人获得救济[9]。这一做法从某种程度上降低了合同相对性对第三人进行救济的门槛,充分地保护了相关第三人的利益。因为不要求第三人与损害行为之间必须要有特定关系,即使有联系也不要求具体地特定化,因此从一定程度上避免了侵权法在处理纯粹经济损失问题中绝对权利构成要件的保护要求,更好地保护了第三人的纯粹经济损失利益。
四、关于建立我国第三人纯粹经济损失赔付制度的建议
( 一) 我国应建立对第三人损害的社会赔付机制,由管理部门或专门性公共机构对重大社会事件中产生的第三人纯粹经济损失赔偿
近几年,矿难、食品安全、学生在教学场所遇袭、严重自然灾害、交通重大拥堵事件频发。由于损害尤其是公共损害数额特别巨大,而被告的赔偿能力又有限,故其中很大一部分在实质上是无法获赔的损害,为其设定具体的个体责任人显然不现实,在存在第三人纯粹经济损失的情况下更是如此。因为由于第三人的间接性,由于纯粹经济损失的远因性和无形性,使得被告大多情况下不可能在实施违法行为时对第三人的纯粹经济损失有所预见,司法机关一般不支持第三人的权利主张,也不会要求第三人承担责任,其结果往往导致矛盾的进一步激化,甚至会演变成危及社会和谐的群体性事件。所以,国家必须建立合理的第三人纯粹经济损失赔偿机制,正确处理侵害人的责任承担问题。
故,在重大社会事件中的第三人纯粹经济损失赔偿方面,管理部门或专门性公共机构必须承担起更主要的责任。该种责任不应仅仅规定为道义责任、或然责任,更应以立法明确为法律责任、必然责任,这也是侵权责任法在当代日益归附于公平归责的内在要求[10]。
( 二) 在判定第三人纯粹经济损失的赔付构成要件方面,除了要求具备主体、客体等基本要素外,还应注意考量注意义务、因果关系等因素在赔付判定中的积极应用
由于第三人纯粹经济损失的发生不与受害人的财产或者人身损害相联系,具有很大的偶然性和不确定性,所以让被告承担一切无论是可预见还是不可预见的责任显然不合理,其后果是极大加重被告之负担。注意义务作为侵害人承担责任的前提条件符合公平利益原则,所以在对第三人进行赔付时应认真考虑这一判断近因的标准。因此,引入注意义务,坚持对于不可预见的被害人被告不负赔偿责任的原则似乎更显合理[11]。
同时,在第三人遭受纯粹经济损失的案件中,损害的范围往往会扩及到不确定的人、不确定的事和不确定的损失范围,因此是否与损害具有直接性便成为重要的因果关系证明。只有与损害行为具有独立性因果联系,即只有直接受到预期可得利益损害的第三人才有权主张纯粹经济损失赔偿,而且损失与损害行为之间因果联系的中介,已不再仅仅限于绝对权利被侵害,只要利益第三人能提出确实的因果关系证明,证明损失与损害之间具有直接关联性、近因性、可预见性,即可判断为对法益造成直接侵害,第三人就当然可以获得赔偿。
( 三) 在对第三人纯粹经济损失进行保护的立法技术层面,应以侵权法一般条款调整为主,同时辅以附保护第三人利益契约
由于第三人纯粹经济损失在其基本构成要件,如侵害行为、主观过失、损害结果和因果关系等方面具备了一般侵权行为的构成要件,而且其中的侵害人与受害人之间通常无直接的合同关系,因此应首先考虑将其纳入侵权法一般条款的立法模式。事实上,我国《民法通则》第 106 条第 2 款关于侵权行为的一般规定已间接地反映出我国侵权法对第三人纯粹经济损失的利益保护。具体说来,我国在对第三人纯粹经济损失进行侵权法保护时应当着眼于这几个角度: 首先,将纯粹经济利益予以绝对权利化,即创设专门化、类型化的特定权利。其次,扩大权利的范畴,使之能及于物的使用。再次,在侵权法对纯经济损失提供救济的同时,应当对其保护的范围加以必要的限制,如对违反善良风俗的纯经济损失不予保护,只有在纯粹经济损失是加害人在通常可以预见的情形下才可以认定因果关系成立等。
另一方面,由于侵权法更多的是保护固有利益,因此在一定情形下,作为期待利益损失的纯粹经济损失很难被侵权行为法所完全囊括,单靠侵权法的救济尚存在一定的困难。故可以考虑如果当事人之间有特殊关系,根据诚实信用原则,行为人对被害人有保护( 注意) 义务时,可由法院认定有( 附保护第三人利益的) 契约关系,以契约法规范之。
( 四) 在第三人纯粹经济损失的赔偿范围方面,要严格限定加害人对于纯粹经济损失的赔付范围,选择类型化的重点保护领域
1. 第三人因专业服务过失所导致的损失赔偿。专业服务过失赔偿主要涉及诸如律师、公证人、审计师以及其他信用评级机构因疏忽过错而对与其无合同关系的第三人承担的相应责任[12]。出于合同相对性的考量,我国对实际生活中发生的第三人因专家责任发生的损失不予赔偿,所以第三人的利益往往得不到维护。为了督促专业人员提供更好的专业服务,切实保护利益第三人的合法权益,为侵权者设定一定的责任标准是必要的。专业意见或服务提供者,如果在提供意见或服务时已合理预见或应当合理预见到自己的意见或服务会对接受者以外第三人的经济利益产生直接影响,而且其未明示要求免责,那么他就应该承担由于自己过失产生的对第三人的责任。
2. 对第三人承受的转移性损失赔偿。在转移性损失中,第三人填补受害人的损害的原因可能是由于: 法定义务人; 合同义务人; 公共损害赔偿义务人; 无义务人的补偿。在前三种情形下,实质上加害人和第三人构成了不真正连带债务。加害人作为终局责任人,第三人通常可以在对受害人提供给付后,向加害人追偿。而在无义务人的补偿情形下,由于第三人对加害人并无任何直接的请求权利,因此第三人的弥补行为不能导致受害人丧失对加害人的侵权损害赔偿请求权,第三人只能行使代位请求权[13]。所以在这类纯粹经济损失中,只有通过法律、合同、公平价值等进行转移的第三人损失才能得到赔付。
3. 产品责任引起的第三人纯粹经济损失赔偿。产品缺陷可能招致大量的第三人纯粹经济损失。例如,产品因为瑕疵导致毁灭,致使产品使用者( 特别是利益第三人) 因为无法正常使用而发生修理费、毁损的损害。当前情形下,我国无论是侵权法还是合同法只保护人身权和财产权不受缺陷产品的损害,即排除了产品因不能正常工作而引起的第三人损害赔偿请求。然而,在消费者权益越来越受到重视的今天,拒绝给予消费者遭受的纯粹经济损失提供保护是不公平的,也是与正义价值相背离的。当然,鉴于该种损害的范围往往具有不确定性,有可能会超过生产者可预见的范围,所以必须制定严
格的限制性赔付标准,使生产者的过错与其所承担的责任符合合适的比例。



从权力和权利的关系谈提高党的执政能力

以江则民同志为首的第三代领导集体曾经提出“三个代表”重要思想,三个代表思想是指我党要代表先进社会生产力的发展要求、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民的根本利益。以胡锦涛同志为首的新一代领导集体在发扬“三个代表”思想的基础上又提出了“立党为公,执政为民”、保持共产党员的先进性、提高党的执政能力这样的新要求。这些思想是一脉相承的,实际上,它们的内涵也是一致的,对党的建设和对广大党员干部提出的是相同的要求,和我国正在进行的、老百姓最为关注的反腐败工作也是一致的。这说明两代领导集体对党的建设,对中国的社会主义建设的根本问题有着一致的看法,也说明对党自身的建设已经成为社会主义建设能否健康发展的重中之重。而解决这一问题的关键归根结底在于纠正失衡的对权利和权力的配置问题。
权力是统治者的工具,是人压迫人的工具。它和人与人之间的差别相伴而生,在阶级和国家机器形成之后变得强大。权利是个人保护自己的工具,被统治者用它来对抗压迫。权力和权利虽然发音相同,却水火不相容。权力掌握在统治者手中,权利是被统治者的荫庇。权力与统治者和专制相伴,权利与被统治者和民主共生。权力强大的时候,权利是没有保障的,在前资本主义社会,权力统治一切,被统治者的权利可以被统治者的权力无所顾忌地践踏。
人类社会进入资本主义阶段,人民的权利开始受到尊重,统治者的权力开始受到约束。资本主义社会对国家机器加以严格的控制,制定了严格而且可操作的法律限定了国家机关的权力,权力的行使有着明确的尺度,这使人民的权利得到了保障。挣脱封建权力束缚的资产阶级思想家认识到权力对民主和人民权利的威胁,认识到限制权力对维护人民权利的重要性,于是建立了宪法。宪法的产生原本是为了限制政府的权力以保障人民的权利。所以,评价一部宪法的优劣要看宪法对国家权力的制约是否有效,是否能够有效限制权力从而保障民众的权利。从这个角度上讲,中国的宪法还有明显的不足,它所规定的人民的权利缺乏有效的保障,许多权利还只是停留在字面上,人们常常无法通过有效的途径去实现这些权利。而政府的权力在中国却几乎是无限的,政府官员有时甚至可以不受限制的行使权力而不需要为自己的行为承担责任。
政府是行使权力还是承担责任,有些人认为这是没有实际意义的讨论,实际上这是对政府的定位问题,是具有根本意义的重要问题。有些人认为这是政府行为的两个方面,是从不同角度看到的同一事物的两面。这是不正确的看法,它忽视了对主次的区别。在现代民主社会,政府的权力来自于宪法的授权,而从宪法的产生和功能来看,宪法的首要职责是限制政府的权力,它对政府授权的目的是要政府保障民众的权利,所以说政府从事某一行为是因为其享有权力不如说是因为其要履行职责。对这一性质的正确认识有助于防止政府行为的失控,防止政府成为践踏人民权利的工具。而对于社会主义中国来说,用“职责”代替“权力”对于正确阐释人民的民主地位,正确阐释政府为人民服务的性质,要更加准确一些。
对政府职责的定性在中国有着重要的现实意义,因为中国有悠久的封建历史,并且中国没有经过资本主义民主的教育,中国人的民主意识和权利意识淡薄,有不少人还会认为政府像封建时代的官府一样,是行使权力的机关。在新中国实行的是社会主义,民主程度要更高于资本主义社会,政府及其工作人员更不应当有丝毫权力意识。我们平常所常说的服务意识,实际上就是以职责为本的。但在现实中,政府对自己的定位,甚至群众对政府的定位往往不是以职责为本,政府和它的工作人员常常成为人民权利的侵害者,而且这一现象非常严重,却得不到重视,不能有效遏制,这反映了权力意识在中国深厚的基础。
权力和权利的消长决定着民主的发展,在今天的中国,民主建设还只是刚刚开始,民主意识还很淡薄,培养民主意识,健全民主制度,是全体中国人的艰巨任务,决定着中国的未来。
从权力和权利的关系角度我们可以分析一下中国的腐败问题,实际上中国的腐败问题的根源在于对权利和权力的关系没有正确把握,干部过于强大的权力和人民缺乏保障的权利是腐败产生的肥沃土壤。
在中国,腐败的产生有现实的背景,在现在这种大环境之下,官员的堕落不能仅仅归责于个人。在阴暗潮湿的环境里,自然会有适应这一环境的生物生长,甚至会使原本不在这种环境中生长的生物逐渐适应这种环境。可能会有人对这句话提出不同意见,根据达尔文的进化论,物种要适应原本不适合其生长的环境需要很长的时间,要通过不断地积累基因变异缓慢实现。这些人会说那些走上腐败道路的腐败分子是他的本质决定的,内因是主要的,外因是次要的,你种下的是玉米,在什么样的环境里都不会长成小麦,社会主义的苗在什么样的地里都长不成资本主义的草。那么我承认前面的比喻不够准确,如果说原本不腐败的人适应腐败环境变成了腐败分子还不如说——物竞天择,不适应腐败环境的人被腐败的环境淘汰,留下的只有适应腐败环境的腐败分子。但是这样的说法会得出结论,有没有腐败和环境无关,这显然是不对的。人之于社会环境和生物之于物质环境是不同的,把再多的人放在月球上,都不会有一个人能适应那里的环境,人对那样的环境没有适应性,但是把一个人从非洲送到美洲,只是社会环境的变化,人对这样的变化是有适应性的,他有可能逐渐适应那里的生活环境。也许有些腐败分子无论是在什么样的社会环境里都会腐败,还有一些好干部在什么样的社会环境里都不会腐败,但这样的人都是少数,大部分人都是不那么意志坚定的,在不同的环境里会有不同的表现。如果我们的制度更完善,许多堕落的官员原本不会堕落。
中国的问题不能只靠从严处理一些问题干部得到解决,事实上,这种方法也没有起到作用。我们的反腐败工作目前只是局限于在腐败的环境中拔草,而没有用阳光驱逐腐败环境中的阴暗和潮湿,创造一个不适合腐败生物生存的环境。也就是说,根本的制度问题仍然没有得到重视,我们应当对当前适于腐败生存的环境加以改变。对于应当作为重点的对制度的完善和改革,我们着力太轻,而对于相对次要的惩处腐败分子的问题,我们又着力太重。正如前面所说,社会环境影响着大部分人的表现,制度的改革完善会使腐败问题从根本上得到解决。并且,对腐败分子的处理也要考虑到社会环境的因素。在刑法中有一个胁从犯从轻处罚的制度,从这一制度出发可以得出这样的结论:在今天的中国,对贪官应当从轻处理。这一结论的现实前提是,现在的政治体制使得享有权力的官吏们可以轻易的腐败,有时甚至不得不腐败。薄弱的监督机制使官吏可以放心大胆去腐败,而缺乏民主的干部制度使官吏为了提升或者维持官位不得不通过违法聚敛好处去讨好上一级官吏而不得不腐败。今天,在一些地方,一个正直的干部不仅不能得到提拔重用,甚至无法在现实社会立足,所以对官员的犯罪不能把责任完全归咎于官员自身。从这种角度看,相对于大贪官来说,小贪官可以被视为胁从犯,应当从轻处罚。在这个意义上,对贪官的处罚应当参考他们的级别,级别越高处罚越重。
任何人的基本权利不能被剥夺,任何人也不能拥有不应有的权力,贪官在位时不应有那么大的权力,而下台以后也不能剥夺他们应有的权利,包括他们的生命。我们不能把反腐败的重心放在处罚腐败分子上面。当然如果只是做做表面文章,给老百姓看看政府在反腐败工作上的政绩,这样的工作在短时期内会很有效。但是对于真正解决腐败问题,要有效的遏制腐败的发展,铲除腐败滋生的根源,是不能靠这样做来达到目的的。我们现在首要的工作应当是解决制度中存在的问题,使普通民众享有应有的权利,使官员不能行使不应有的权力。铲除由于官员过大的权力、民众缺乏保障的权利所致的腐败滋生的土壤。
中国的腐败问题,不能只靠纪律来解决。腐败发展到现在,已经演变成影响中国前途命运的重大问题,必须下大力气才能解决。腐败是权力的伴生物,用权力来制约权力是解决不了腐败问题的。解决腐败问题只能通过用制度制约权力的途径,使官员不能随意使用权力,使官员没有机会利用权力牟取私利。腐败问题发展到今天这样严重的程度,就是因为我们没能建立起有效的制约权力的制度,权力的运行缺乏规范性,使以权谋私可以轻易得逞。
用权力来惩治腐败,表面上看是有效的、并且也有直接和明显的成果,我们可以在报上看到全年又查处了多少腐败干部,省部级干部查处了多少个、地市级干部查处了多少个。但是这是一种割草式的治理,只能治标不能治本。中国的反腐败工作轰轰烈烈搞了很多年了,查处了不少高级领导干部,却没有产生民众希望的效果。查处的官员级别愈来愈高,涉案金额愈来愈大,老百姓身边的腐败现象却愈来愈严重。
权力本身是腐败产生的根源,用权力来反腐败,打掉一个腐败分子,还会产生两个腐败分子,所以腐败分子就像“野火烧不尽,春风吹又生”的野草一样,愈来愈茂盛。又像浇油灭火一样,腐败愈反愈旺。也可以说,靠权力来反腐败,就像饮鸩止渴,愈饮中毒愈深。
反腐败只能依靠用制度制约权力,控制住滋生腐败的权力,也就从源头上控制住了腐败。制度虽然不是制约权力唯一有效的方法,比如我们也可以通过公开透明地行使权力使权力置于大众的监督之下来有效地约束权力,但制度是制约权力最有效也是最基本的方法。其它对权力的监督和制约机制必须依靠制度才能行之有效,而且只有依靠制度才能保障它们的存在。
制约权力的制度除了使权力的行使公开之外,还有两项是非常有效的,也是国外普遍实行的,就是官员的家庭财产公开,组织人事制度透明。官员的家庭财产公开不仅是官员个人财产公开,还包括其家庭成员的财产公开,包括他们的收入和支出情况,这是民主体制的要求,更是中国实现人民民主的社会主义的要求。组织人事制度透明要求民众了解干部任免的全过程,干部任免程序民主,不能搞一言堂,不能搞暗箱操作。这样的制度对于提高干部素质,选拔任用德才兼备的好干部是非常有效的。而提高干部素质,使真正德才兼备的好干部走到领导岗位上去,对于我国目前尚不能完全实行法治,在相当程度上还要靠人治的现实来说是非常重要的。
提高党的执政能力问题也就是保持党的先进性的问题,也是实践“三个代表”的问题,是实践“立党为公,执政为民”的问题,同时也是反腐败的问题,保持党的纯洁性的问题。解决这一问题的关键和根本在于正确处理干部的权力和责任问题,正确处理干部的权力和民众的权利的问题,在于建立和完善国家的各项政治制度的问题。
或者说,解决我们党和国家政治问题的关键和根本在于用能不能有效地用制度约束干部的权力、保障民众的权利问题。


国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见

教育部


国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

  为贯彻党的十六大和十六届三中、六中全会精神,切实解决家庭经济困难学生的就学问题,国务院决定,建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系(以下简称家庭经济困难学生资助政策体系)。现提出如下意见:

  一、充分认识建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的重大意义

  党中央、国务院高度重视家庭经济困难学生的就学问题。近年来国家采取一系列措施,对农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,并为家庭经济困难学生免费提供教科书、寄宿生补助生活费;对普通高等学校家庭经济困难学生设立国家助学奖学金,实施国家助学贷款政策;对中等职业学校家庭经济困难学生设立国家助学金等,取得了良好成效。

  但是,我国家庭经济困难学生资助政策体系还不够完善,尤其是对普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助面偏窄、资助标准偏低的问题比较突出。建立健全家庭经济困难学生资助政策体系,使家庭经济困难学生能够上得起大学、接受职业教育,是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要举措;是实施科教兴国和人才强国战略,优化教育结构,促进教育公平和社会公正的有效手段;是切实履行公共财政职能,推进基本公共服务均等化的必然要求。这是继全部免除农村义务教育阶段学生学杂费之后,促进教育公平的又一件大事,具有重大意义。

  二、建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的主要目标与基本原则

  (一)建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的主要目标是:按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的有关要求,加大财政投入,落实各项助学政策,扩大受助学生比例,提高资助水平,从制度上基本解决家庭经济困难学生的就学问题。同时,进一步优化教育结构,维护教育公平,促进教育持续健康发展。

  (二)建立健全家庭经济困难学生资助政策体系实行“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”的基本原则。

  1.加大财政投入。按照建立公共财政体制的要求,大幅度增加财政投入,建立以政府为主导的家庭经济困难学生资助政策体系。

  2.经费合理分担。国家励志奖学金和国家助学金由中央与地方按比例分担。中央对中西部地区给予倾斜。

  3.政策导向明确。在努力使家庭经济困难学生公平享有受教育机会的同时,鼓励学生刻苦学习,接受职业教育,学习国家最需要的专业,到艰苦地区基层单位就业;鼓励学校面向经济欠发达地区扩大招生规模。

  4.多元混合资助。统筹政府、社会等不同资助渠道,对家庭经济困难学生采取奖、贷、助、补、减等多种方式进行资助。

  5.各方责任清晰。中央与地方、各相关部门及学校明确分工、各司其职、落实责任、完善制度,操作办法简便易行,并接受社会各界群众监督,确保各项政策措施顺利实施。

  三、建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的主要内容

  (一)完善国家奖学金制度。中央继续设立国家奖学金,用于奖励普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中特别优秀的学生,每年奖励5万名,奖励标准为每生每年8000元,所需资金由中央负担。

  中央与地方共同设立国家励志奖学金,用于奖励资助普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中品学兼优的家庭经济困难学生,资助面平均约占全国高校在校生的3%,资助标准为每生每年5000元。国家励志奖学金适当向国家最需要的农林水地矿油核等专业的学生倾斜。

  中央部门所属高校国家励志奖学金所需资金由中央负担。地方所属高校国家励志奖学金所需资金根据各地财力及生源状况由中央与地方按比例分担。其中,西部地区,不分生源,中央与地方分担比例为8∶2;中部地区,生源为西部地区的,中央与地方分担比例为8∶2,生源为其他地区的,中央与地方分担比例为6∶4;东部地区,生源为西部地区和中部地区的,中央与地方分担比例分别为8∶2和6∶4,生源为东部地区的,中央与地方分担比例根据财力及生源状况等因素分省确定。人口较少民族家庭经济困难学生资助资金全部由中央负担。鼓励各地加大资助力度,超出中央核定总额部分的国家励志奖学金所需资金由中央给予适当补助。省(区、市)以下分担比例由各地根据中央确定的原则自行确定。

  (二)完善国家助学金制度。中央与地方共同设立国家助学金,用于资助普通本科高校、高等职业学校全日制本专科在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生。

  普通本科高校和高等职业学校。国家助学金资助面平均约占全国普通本科高校和高等职业学校在校生总数的20%。财政部、教育部根据生源情况、平均生活费用、院校类别等因素综合确定各省资助面。平均资助标准为每生每年2000元,具体标准由各地根据实际情况在每生每年1000—3000元范围内确定,可以分为2—3档。

  中等职业学校。国家助学金资助所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生。资助标准为每生每年1500元,国家资助两年,第三年实行学生工学结合、顶岗实习。

  国家助学金所需资金由中央与地方按照国家励志奖学金的资金分担办法共同承担。

  有条件的地区可以试行运用教育券发放国家助学金的办法。

  (三)进一步完善和落实国家助学贷款政策。大力开展生源地信用助学贷款。生源地信用助学贷款是国家助学贷款的重要组成部分,与国家助学贷款享有同等优惠政策。地方政府要高度重视,积极推动和鼓励金融机构开展相关工作。要进一步完善和落实现行国家助学贷款政策,制订与贷款风险和管理成本挂钩的国家助学贷款风险补偿金使用管理办法。相关金融机构要完善内部考核体系,采取更加积极有效措施,调动各级经办机构的积极性,确保应贷尽贷。

  对普通本科高校和高等职业学校全日制本专科生,在校期间获得国家助学贷款、毕业后自愿到艰苦地区基层单位从事第一线工作且服务达到一定年限的,国家实行国家助学贷款代偿政策。

  (四)从2007年起,对教育部直属师范大学新招收的师范生,实行免费教育。

  (五)学校要按照国家有关规定从事业收入中足额提取一定比例的经费,用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等。

  要进一步落实、完善鼓励捐资助学的相关优惠政策措施,充分发挥中国教育发展基金会等非营利组织的作用,积极引导和鼓励地方政府、企业和社会团体等面向各级各类学校设立奖学金、助学金。

  普通高中以及普通高等学校全日制研究生的资助政策另行制定。

  四、建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的工作要求

  普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策自2007年秋季开学起在全国实施。各地区、各有关部门和各学校要按照国务院的统一部署,周密安排,精心组织,扎扎实实地把这件惠及广大人民群众的大事抓好。

  (一)加强组织领导。财政部、教育部等要密切配合,制订相关管理办法,指导、检查和督促地方开展工作。地方政府要建立相应的工作机制,在整合现有资源的基础上,建立健全学生资助管理机构,制订具体的管理办法,切实抓好落实。教育部门要将学校家庭经济困难学生资助工作情况纳入办学水平评估指标体系。各学校要把资助家庭经济困难学生作为工作重点,实行校长负责制,设立专门的助学管理机构,具体负责此项工作。

  (二)确保资金落实。中央财政要足额安排、及时拨付应当负担的资金。省级人民政府要制订行政区域内具体的分担办法,完善省对下转移支付制度,确保行政区域内政府应当负担的资金落实到位。要切实加强助学资金管理,确保及时发放、专款专用。要加强监督检查,对于挤占挪用资金、弄虚作假套取资金等违法违规行为,要追究责任、严肃处理。

  (三)规范收费管理。除国家另有规定外,今后五年各级各类学校的学费、住宿费标准不得高于2006年秋季相关标准。进一步严格收费立项、标准审批管理工作,规范学校收费行为,坚决制止乱收费。加大对服务性收费和代收费的监督力度,切实减轻学生及家长负担。绝不允许一边加大助学力度,一边擅自提高收费标准、擅自设立收费项目。要对教育收费实行严格的“收支两条线”管理,规范支出管理。

  (四)加大宣传力度。各地区、各有关部门和各学校要通过多种形式开展宣传,使这项惠民政策家喻户晓、深入人心,使广大学生知晓受助的权利。